呂德文：知道什麼事情令城管大隊痛苦嗎
城管又出事兒了，這次受傷害的還是城管。10月4日，安徽省蚌埠市淮上區吳小街鎮九台村，淮上區城管執法局一名執法隊員在執法時被九台村村民葛某某用鐮刀砍脖子，當場死亡。
眾所周知，近些年來的城管執法出現很多問題，暴力執法和暴力抗法循環往復，屢禁不止。出現這種狀況，原因很多，比如城市管理任務過於沉重、法律制度不夠完善、執法人員素質不高等等。這些解釋都有些許道理，但都沒有涉及到對城管部門自身的分析。筆者暑假在中部某縣調研，對該縣的城管大隊有所瞭解，他們所面臨的一些困局或許能夠解釋城管執法過程中發生的諸多問題。
一
該縣城管大隊共42人，除了行政人員，以及因具體情況不能上街的工作人員，真正在街面執法的有28人，分為兩個整治中隊（分別為8人、9人），一個廣告、渣土中隊（5人）。而縣城常住人口達12萬人，如果按照萬分之3-5的人口比配備城管執法力量的話，縣城應該有50個城管在街面執法。可見，該縣的城管執法力量嚴重不足。
9月23日，廣東佛山一店主不滿違法廣告被拆持刀追砍城管（現場圖）
由於縣城的城市規劃較為滯後，一些公共服務配套設施未能有效建立起來，也增加了城市管理的難度。該縣只有兩個較大廣場，市民的休閒娛樂空間極其狹窄，每天傍晚跳廣場舞的時間內，廣場內人滿為患，城市管理稍微鬆懈就會出現秩序混亂。該縣的農貿市場也一直得不到改造，每天早上上班、吃早餐、買菜的人流匯聚其中，牽扯了絕大部分城管力量。該縣唯一的商業街位於縣城中心地帶，每到春節期間，外出務工人員回鄉辦年貨，都會使商業街幾近癱瘓，每年春節都組織城管、交警、巡警、城建等相關部門進行綜合治理，已成為縣政府工作的常態。
總體上看，相對於大城市的城市管理，縣城的城管所面臨的問題可能還更嚴重一些。因為，縣城的城市發展更為落後，管理難度更大；而縣城的城市管理體制也更加滯後，一些結構性的問題更難解決。具體而言，縣城的城管普遍面臨幾個困局：
第一、城管部門權責不對等。城管是個弱勢部門，但城管工作卻是城市的“臉面”，沒有哪個領導不重視，這就導致了一個問題：城管擔負的責任很大，卻不可能有足夠的力量把城市“臉面”妝扮得足夠好。
第二、城管部門的性質有待確定。從歷史上看，城管局是解決政出多門、執法力量分散的問題而出現的，因此，它屬於“綜合執法”；但在現實中，城管局只是承擔了公安、工商、城建等部門不易執法的職能，不僅執法難度大，且沒有足夠的執法權，根本沒有可能有效履行職責。對城管隊伍的定位一直是個問題，名義上的“綜合執法機關”，註定其不可能如傳統的執法部門一樣有相對固定職權範疇，也無可能在法律上確定其性質，因此，無法在全國建立自上而下的行政體系。甚至在同一個地區內，每個縣的城管體制也差別極大。我所調查的這個縣的城管體制介於“大城管”和“小城管”之間，城管局雖然包含市政、環衞、園林等管理職責，但城管大隊卻單列出來；周圍有的縣是“小城管”，城管局只管通常意義上的街面整治；有的縣則接近於“大城管”，城管局類似於城管委的辦公室單位，統籌政府相關部門進行城市管理。
第三、城管部門的職責不明確。由於城管部門的職責來自於各個相關部門，絕大多數職責都來自於別的部門的委託執法，因此，城管的職責就難免和別的部門交叉。比如，縣城街道摩托車和自行車亂停亂放到處都是，既涉及到交通管理，也涉及到“佔道”。一般情況下應該交警去管，但為了方便起見，領導經常叫城管去管。再如噪音問題，本來應該環保部門去管，但很多情況下城管也可以管。跳廣場舞既是噪音的來源，又屬於街面整治，從管理方便程度來説，還是城管方便。還有農貿市場周邊的自產自銷農副產品問題，按道理可以由市場服務中心去管理，但最合適管理的部門還是城管部門。簡單地説，在交叉職責中，難以管理的事務最終都歸城管；城管職責是沒有邊界，比較模糊的。
第四、城管執法合法性不足。全國沒有統一的城市管理法律法規，各地的城市管理體制也不盡相同，城管的機構、法規都非常亂。有一些管理事項有法律依據，比如廣告設置有廣告法、建築垃圾和噪音治理有環保法、違建治理有規劃法，但絕大多數細小的事項很難找到法律依據，比如小商小販的佔道經營，絕大多數縣城管執法依據都只有一個簡單的城市管理辦法，根本就沒有法律效應。
第五、城管隊伍素質不高。城管一線執法人員有大量臨時工。客觀上看，“臨時工”進入執法隊伍本來就會降低城管執法的合法性；從具體的執法過程看，由於臨時工的工作穩定性不高、流動性大，再加上待遇不好，直接影響執法隊伍的素質。除了臨時工，縣一級城管隊伍基本上都是“老城管”，即從城管組建開始一直工作至今。“老城管”經驗豐富，但也容易產生工作創新不足等問題。總體上看，城管隊伍結構很不合理，要麼是流動性極大、工作經驗極不豐富的臨時工，要麼是幾乎沒有流動性、工作經驗豐富卻創新不足的老城管。
二
城管大隊的部門性質決定了它只是一個“剩餘部門”，在地方行政系統中位置極其尷尬。簡單地説，城管大隊像是一個“棄之可惜、留之無用”的部門。理論上，沒有城管大隊，絕大多數城市管理事項也可以找到相應的部門去管理；但實際上，有了城管大隊，這些管理事項註定只能由城管大隊來管理。城管大隊演變成為城市管理的“垃圾桶”，一些瑣碎的、新出現的、難以管理的事項，統統都由城管大隊去管理。
當前各地的城管部門是上世紀末依據《行政處罰法》之“相對集中行政處罰權”的規定設立的，其目的是為了解決多重執法、執法力量分散等問題，也即通常而言的“七八個大蓋帽管不過一個破草帽”的問題。這個制度設置是有其合理性，但也確立了當前城管部門的“剩餘部門”的地位。因為，站在傳統部門的角度上，那些易於執法，且有利可圖的職權，不可能“集中”到城管部門；凡是可以相對集中行政處罰的權力，基本上都是執法成本較高的職權。試舉幾例：
A．機動車和非機動車的“佔道”問題
在沒有城管部門之前，這屬於交通管理事項，由交警管。但設立城管部門後，摩托車、自行車的“佔道”問題非常自然地歸城管部門管理，而汽車仍屬於交警管。很顯然，摩托車和自行車的“佔道”問題，管理難度極大，處罰收益不高，容易造成執法衝突，交警自然願意讓渡其處罰權。
當前，很多縣城三輪摩托車氾濫，如何治理三輪摩托車載客問題，很是頭疼。我調研的這個縣也不例外，縣城共有近400輛三輪車運營。從理論上看，這個問題當屬交警去管，但交警大隊很難有積極性。因為，交警習慣於對交通工具進行“正規”管理，要麼掛牌，要麼取締。可問題是，讓所有三輪車掛牌本身就是一項巨大工程，“掛牌”就意味着交費，車主不可能配合；況且，從交通管理法的角度上看，三輪車並不適合“掛牌”營運。於是，縣政府又想起了城管。只是，城管部門也沒有足夠的職權將三輪車納入管理範疇，這導致該縣的三輪車運營處於“失管”狀態。
B．流動攤販的管理問題
在事權劃分上，擺攤經營應屬於工商行政管理部門管。改革開放之初，由於市場經濟還不夠發達，縣城的工商部門的主要管理對象也是這些攤主。隨着商品經濟的發達，專業市場的建設，工商部門的主要管理對象主要是那些工商户。兩相對比，工商户的管理比較簡單，收益也較高；流動攤販的管理難度極大，收益卻不高。因此，城管部門設立後，流動攤販的管理理所當然地被“集中”到城管部門。
流動攤販基本上都是弱勢羣體，要真正行使行政處罰權，幾乎是不可能的。我調研的這個縣，縣城農貿市場附近的街道每天都有大概20個左右的老太太在賣菜，幾乎牽扯了一箇中隊的城管力量。這幾乎是無法治理的問題，因為老太太們自產自銷自己種的蔬菜，本來就是為了補貼些許的生活費用，不可能在市場內租攤位；而早上正是上班期間，上班族也願意不進入市場順便在街邊買菜，可以説便利了市民生活。這種情況下，城管幾乎不可能對這些老太太處罰，因為誰都有同情心，況且也不可能獲取多少罰金。因此，城管只能日復一日地勸説老太太們儘量保持秩序，不至於堵塞交通。
C．拆違
違章建築理所當然地屬於建設局管，但建設局沒有專門的執法力量，因此，每次拆違，建設局都通過“委託執法”的形式讓城管大隊去執法。拆違已是近些年來城市暴力的高發區，但幾乎所有輿論矛頭都指向具體執法的城管，殊不知，最應該負責任的應該是城建規劃部門。
為什麼這樣説呢？道理很簡單，拆違的最好辦法是“早發現早制止”，建設局作為行政主管部門，假設能有效控制規劃“紅線”，不至於將問題遺留到“木已成舟”的境地，就不存在拆違的問題。也就是説，歸根結底是因為，城建部門可以“委託執法”，使得其在前期的違章建築管理過程中，過於消極，沒有有效控制違建。建設局只是按照相關法規的規定，發現違建之後，下達要求一個月內自糾的通知書；但是，幾乎沒有哪一個違建户如此自覺。因此，無一例外地要城管去強拆。
問題在於，一個月的自糾期足以讓違建户進一步擴大違建；再要經過必要的法律程序，等待縣政府統一組織拆違，此時的違建已經不可控制。也正是在這個意義上，幾乎所有強拆都會出現衝突，正所謂“一拆就出事”。我調研的這個縣，為了避免出現衝突，一般情況下已不組織強拆；實在要拆的，政府一般給予被拆遷户一定的補償，減輕其壓力，增加其配合度。很顯然，無論哪種方式，都已違背了法治精神。
三
“剩餘部門”的性質，決定了城管大隊執法的特殊性。這種特殊性集中表現在，城管執法幾乎都是“面對面”的執法，同時，城管執法的合法性不足，其執法對象幾乎都是弱勢羣體，執法事由基本上是瑣事。這就意味着，城管執法的成本極高，風險極大。世人只知道“城管打人”，卻對城管執法的風險知之甚少。
為了解決“剩餘部門”的短板，城管執法只能在執法過程中創新執法手段，以達到管理效果。只不過，沒有哪一種管理辦法可以完全解決機構性質定位不準的問題，也就註定了城管大隊的困局難以破除。
A．聯合執法
這一執法方式幾乎成為城管執法的必然選擇。因為，常規管理並無足夠的強制力，比如拆違、佔道這些問題，日常管理最多隻能控制，而不可能杜絕。並且，常規管理奉行儘量減少衝突的原則，這很容易造成一個印象，即這些違法違規行為是可以通融的。更重要的是，日常管理中，絕大多數城市的城管力量的配備嚴重不足。久而久之，違建和佔道等現象就會越來越嚴重。
聯合執法是抑制這一趨勢的有效措施。通常情況下，城管大隊有一定的工作計劃，隔一段時間會選擇一個事由進行整頓，集中所有城管力量集中處理階段性的突出問題。如果碰到重大事由，縣政府也會組織更大範圍的聯合執法活動。比如拆違，城管已經很難自行組織，因為它涉及到的程序較為複雜，執法難度也較大，必須在縣政府層面統一協調城建、城管、規劃、公安等部門聯合執法。
我在該縣城管大隊調研時，幾乎所有“老城管”都懷念1998年的那一次聯合執法行動。1998年，為了把縣城的主幹道創建成文明一條街，縣政府以城管局為主，專門從各部門抽調幹部組成臨時辦公室進行整治，效果出其地好。站在城管局的立場，這種聯合執法真正實現了“大城管”機制，解決了城管執法合法性不足、執法力量薄弱等問題。但是，站在別的部門來説，這種執法方式實際上消耗了大量的行政力量，註定的是不可持續的。因此，當創建活動完成以後，聯合執法也就宣告結束。很快，這條文明街又陷入了先前的混亂局面。
B．罰款
城管執法中的罰款，一直是備受詬病的問題。這一方面是城管執法的自由裁量過大，很容易出現不公平的現象。另一方面，它也容易造成以罰代管的通病。可問題是，取消了罰款，就不可能傳遞執法的強制性，無法維護城市管理秩序。幾乎所有的老城管都承認，1998年的那次聯合執法之所以有效，一個重要原因是採取了嚴罰措施。按照城管隊員的説法，從教育效果來看，與其説一百遍，不如罰一次。
但是，罰款也不一定能夠準確傳達城市管理的信息。比如，沿街商户亂貼廣告的問題，嚴格説起來，只要出了店面，所有户外廣告都應審批、管理。可是，廣告方式有無數種，包括擺攤宣傳、掛橫幅、貼海報等等，且每一種方式都存在一些細小差別。客觀上，城管部門是不可能制定確切的費用的，一旦商户違規，罰款的自由裁量是比如存在的。因此，幾乎所有商户都樂於和城管部門討價還價，而城管部門也適應了這種方式。當罰款已經成了“買賣”，其嚴肅性就會喪失殆盡。
再如，縣城農貿市場的那20位自產自銷的老太太，多年以來一直是管理的難點，其原因就在於城管無法準確傳遞其執法的強制性。一開始，城管曾經採取過罰款的措施，但罰款所傳遞的信息卻發生了扭曲：在老太太看來，只要罰了款，似乎就算是交了“攤位費”，城管就不能再去管她們。於是，城管採取了進一步的改良措施，不現場罰款，而是先強制驅離，再罰款。問題是，驅離以後，老太太們怎麼還會認罰？況且，新的《行政強制法》頒佈以後，強制措施幾乎沒有了。
C．説服教育
局外人都會説，城管對執法對象應該採取説服教育的手段，不能隨便罰款、隨便打人，這種説辭甚至連地方政府領導也常用。只要深入瞭解，就不能不説，這隻能是一個説辭而已。因為，在現在的行政執法環境下，沒有哪一個城管會樂於採用暴力手段去解決問題。反過來説，説服教育手段一直都是主要的執法方式。問題在於，説服教育總是有限度的，它並不排斥強制措施。
舉個簡單的例子，對那些賣自家蔬菜的老人們，那個城管隊員下得起手？問題是，無數次的説服教育解決了“佔道經營”這個問題了麼？再舉個例子，與商户們討價還價，城管沒有采取強制措施，但這算是“説服教育”呢，還是“以罰代管”呢？再説一個例子，該縣的拆違行動，幾乎都要在拆之前和被拆遷户商量好“賠償”數額，否則就容易出現流血衝突，這算哪門子“執法”？
所以説，城管執法的過程中，大量存在着灰色地帶，這一地帶沒有絕對的是非對錯。某種意義上，説服教育方式既是一種姿態，更是一種無奈。
D．暴力
使用暴力總是不好的，無論施暴一方是城管隊員還是執法對象。但是，在城管大隊的困局無法消弭的情況下，暴力就很難避免。
我調查的這個縣城，有一個流動攤販全縣聞名。十多年來，他一直拖着一個板車在最繁華的主幹道上賣水果。1998年創建文明街時，聯合執法隊員與其發生過沖突，受過處罰。但此後十多年時間，他仍牢牢地佔據其“領地”，只要執法隊員上前執法，他就揮舞手中的水果刀抗拒執法。以至於他本人成為了特殊，城管不敢上前執法。一位參加過當年聯合執法的宣傳部幹部説，現在這個攤販已經把攤擺到街道中心了。
該縣還有一個暴力事件在該地區城管系統很是典型。2007年的時候，一位剛從學校畢業的女城管上街執法，結果在執法過程中被一中年婦女撕掉了上衣。該名城管隊員受到刺激，從此精神失常，至今仍在家休養，無法上班。
舉這兩個例子是為了説明，城管執法中的暴力問題是城管大隊困局的表現。這個困局不能簡單歸咎於城管素質不高、執法方式不對、市民法律意識淡薄等問題，而是整個城市管理體制無法準確定位的必然結果。
也就是説，城管作為“剩餘部門”，承擔了幾乎所有城市管理中的重點、難點問題的治理責任，可以説是城市治理的“清道夫”。它出點問題，不很正常麼？假如城管執法不出問題，那出問題的就是公安、城建、工商、環保等部門。