寒竹：四中全會公報裏，你讀出了中共的政治創新嗎？
2014年10月23日，中共十八屆四中全會通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。作為中央全會的綱領性文件，會議公報以依法治國為主題，對下一步建設中國特色社會主義法治體系與法治國家進行了總體性的規劃。會議公報發表後，國內外媒體都在從各種不同角度進行解讀。
筆者以為，這次中央全會在中國改革開放三十多年的歷史進程中具有里程碑的意義，而這種特殊的歷史意義僅僅是按照傳統的慣例，從公報的各個方面分解式地進行解讀未必能抓住實質。公報發表後，一些媒體仍然按照老的方式在公報中摘取出十來個“亮點”分別解讀，這樣解讀固然沒有錯誤，但卻未必能夠理解這次會議在中國歷史上的特殊意義。
這次以依法治國為主題的會議涉及面雖廣，但最重要的意義在於從兩個方面明確了未來幾年乃至三十年的歷史任務。此次全會，一是指明瞭中共的執政方式如何轉變，明確了中國共產黨與法治的關係；二是對法治與改革的關係做出了明確的界定，把進行了三十多年的改革實踐納入中國特色社會主義法治的框架予以確認。這兩個明確的界定標示着中共的執政方式與中國改革的範式，將發生創新性轉變。站在這個點上向遠處看，中國從現在到本世紀中葉的未來三十年的道路已經基本確立。
眾所周知，十八屆四中全會的主題是依法治國。但是，依法治國的提出並非始於今日。1997年中共在十五大的政治報告就提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的歷史任務。之後2002年的中共十六大，2007年的中共十七大，以及2012年的中共十八大，黨的歷屆執政核心都一再重申“依法治國，建設社會主義法治國家”。回溯再遠一些，中共自1978年底的十一屆三中全會以來就一直在不斷提出依法治國的執政方式。過去三十多年的歷史可以看成是中共執政方式從過去的政治動員向依法治國轉變的歷史。字面看，這35年，依法治國表述一脈相承。那麼這次的十八屆四中全會的特殊意義究竟何在？
中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議現場
根據筆者的觀察與理解，中共提出依法治國儘管有相當長的時間，但是，如何把依法治國與共產黨的領導有機統一起來，一直缺乏一個明確的表述。在中國憲法框架內如何理解中共在國家與社會中的核心領導地位及與依法治國的關係？憲法中規定的中共對國家的領導與國家的依法治理究竟是兩個平行並立或有高下之分的東西，還是一體兩面？在實踐中，執政黨三十多年來一直在探索如何把黨的領導與依憲治國、依法治國有機地統一起來，建立起新的現代執政方式。正是這三十多年的不斷探索，奠定了今天十八屆四中全會闡述清楚黨的領導與依法治國關係的基礎。
另一方面，改革三十多年間出現的一些社會問題與弊端也給今天的執政黨中央提供了值得吸取的豐富的經驗教訓。三十多年改革開放的歷史證明，在中國這樣一個社會主義國家，如果把黨的領導與社會主義法治視為兩個平行並立的東西，甚至把二者視為相互對立的東西，那麼中國社會將無法維繫穩定與發展，改革大業也無法持續。最終的結果將是既失去共產黨的領導，也無法建立真正的法治。在過去的歷史中，共產黨的領導與法治總是相伴相隨，當中共的領導力量遭到削弱的時候，通常也是法治潰散之時。
正是由於正反兩個方面的經驗，這次十八屆四中全會開宗明義地把共產黨的領導與依憲治國和依法治國同時提到了前所未有的高度，明確把黨的領導與社會主義法治表述為一個有機的統一體。如此高度強調黨的領導與社會主義法治密切關係的表述是過去歷屆中央全會所沒有。
按照這次會議公報，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保證”。這就是説，中國社會的法治在本質上是社會主義法治，而社會主義法治只能是在中國共產黨領導下才能建立起來。只有堅持中國共產黨的領導，法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設才可能在中國成為現實。公報把中國共產黨界定為中國法治建設最重要的領導力量和最根本的保證，説明了中共的領導力量是內在地體現在中國的法治建設的進程之中，而不是跟法治建設平行並立的另一種力量。
會議公報明確地把中共對國家的領導、治理與社會主義法治表述為同一個事物的兩個方面。一方面，社會主義法治必須堅持中國共產黨的領導，堅持中共的領導“是全面推進依法治國的題中應有之義”。中國憲法明確規定共產黨在中國的核心領導地位，堅持依憲治國，就是堅持中國共產黨的領導。另一方面，社會主義法治是共產黨領導的具體體現。堅持社會主義法治也是共產黨領導的題中應有之義。在當今中國，堅持共產黨的領導並不是一句抽象的口號或空泛的言詞，而是要通過依憲治國、依法治國的形式實實在在地表現出來。離開了社會主義法治，共產黨在現實中的領導就有可能空殼化、虛擬化，最終無法在現實中實行。
由此看來，這次四中全會的表述，完成了中國共產黨過去三十多年甚至六十多年一脈相承的探索與創新，這就是：黨的領導與依法治國終於成為一個統一的有機體，這標誌着中國共產黨的執政方式將進入了一個實質性和更加成熟的轉變階段。
這次會議另一個具有重要歷史意義的表述是法治與社會發展的關係。公報指出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。公報關於立法先行的筆墨不多，但意義卻非常突出，因為這標誌着中國的改革進入了一個新的歷史階段，過去突破法律的粗放式改革將逐漸退出歷史舞台，先立法，後依示改革將會成為未來改革與發展的基本方式。
在改革開放之初，由於中國法律極不健全，改革的任務非常急迫與繁重，常常意味着突破舊的法律制度或政策規範，小崗村當年的分田承包實驗就是這樣開始的。在當時的歷史條件下，改革探索者先突破法律界限，成功的然後得到執政黨的認可，最後立法機構以立法形式給予承認是普遍現象，這在非常時期也有相當的歷史合理性。但是，這種以突破法律為形式的粗放式改革給社會帶來了一定的負面作用。
如果僅就某個改革的具體事項看，突破不合時宜的法律，先斬後奏地創立新的規範確實可以省略複雜的法律程序而顯得有效。但是，這種有效是需要付出代價的，因為這種粗放的改革方式對整個社會的法治意識起着破壞作用，何況有的突破試驗根本就是失敗的。如果説政府部門的改革可以不遵循現有的法律，那麼普通民眾又怎麼可能尊重法律呢？中國社會這種先行動，後立法的改革方式儘管在一定歷史時期有其合理性，但畢竟難以持久，因為這種改革方式與現代法治社會並不相容。
對於這種先行動違法，後法律認可帶來的社會弊端，中央高層在十八大後已經看得很清楚。今年2月，習近平在中央深改組第二次會議上説，凡屬重大改革都要於法有據，確保在法治軌道上推進改革。需要修改法律的可以先修改法律，先立後破，有序進行。在這次四中全會召開前，中央的改革事實上已經開始按照依憲治國、依法治國的方式處理改革與法律的關係。根據全國人大常委會法工委現在的説法，中國社會的改革與發展正在開始發生轉變。現在執政黨中央有了政治決定，並不是靠一紙命令先進行，而是必須要先立法，然後再依法推行，確保一切改革舉措都在法治軌道上進行，不允許再有法治軌道之外的改革試點。
習近平（資料圖）
會議公報提出的立法先行之所以具有特殊的重要意義，是因為這個立法先行標誌着中國的改革方式正在發生根本性的轉變，改革開始正式進入法治的軌道。朝未來看，中國社會的經濟改革和政治改革都將會在憲法和各項具體的法律法規下有序進行，任何試圖突破中國的憲法和根本制度的變革都將受到法律的制約，地方政府官員再也不能僅憑行政權力來強行推行自己的長官意志。
當然，強調立法先行，並不意味着所有的法律都絕對不能改變。隨着社會的日新月異的發展，中國社會的一些法律法規落後於現實是必然的。這些法律法規必須要得到修改才能適應社會的發展。但即使如此，現實中的改革與發展也不能違法先動。所謂立法先行意味着，如果現有法律不能適應社會發展和社會大眾的需要，必須要先通過修改法律或重新立法的方式來適應社會的發展，而不會再採取何況所謂先“合情合理違法，後再修改法律予以認可”的非法治方式來進行。堅持立法先行或許在效率上會低一些，但從長遠來看，這對建立長治久安的法治社會、法治政府有着重要的意義。
綜上所述，十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》具有里程碑意義，它標誌着中國共產黨執政方式的重要轉變，標誌着中國改革範式的轉變。中國共產黨經過了三十多年的實踐摸索，找到了把憲法中規定的中國共產黨的領導與社會主義法治統一為一體的成熟的“中國特色”。
朝未來看，黨的領導與社會主義法治將是同一種社會治理的兩個方面。共產黨的領導只有通過社會主義法治才能具體體現出來，而社會主義法治只有在黨的領導下才能得以實現並得到保障。公報説：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”
同時，公報提出的立法先行標誌着中國的改革開放進入嚴格的依法治國軌道。無論是經濟改革還是政治改革，無論是政府的改革還是社會的改革，都必須通過法律的修改或新的立法來實現。依靠違法試錯和行政命令進行的改革終將退出歷史舞台。
如果會議公報提出的這兩點能夠得到落實，中國特色社會主義的法治國家、法治政府、法治社會有望在不遠的將來、在中國成為現實。