鄢一龍：“羣策羣力”不如“分權制衡”?

政治學不是幾何學，並沒有普遍適用的公理和定律。不同的政治體制依據不同的政治原則設計，“分權制衡”是西方的政治體系大廈的重要基石，而中國卻選擇了一塊不同的基石---“羣策羣力”， 哪個更好？這需要實踐來檢驗，比較來鑑別。

對於“分權制衡”原則貫徹最為徹底的國家莫過於美國，美國的國父們為了防止自由裁量權的濫用和政府的腐化，設計了一個“以野心對抗野心”[ 參見《聯邦黨人文集》]的精巧權力結構。立法、司法、行政三足鼎立，相互制衡；參議院和眾議院分享立法權；聯邦政府和州政府各自為政；在野黨和執政黨相互攻訐；利益團體與政府相互博弈。這對美國優良的法治，比較清廉的政府，和高度的人權保護都是功不可沒。

分權制衡最徹底的莫過於美國。

然而，這一政治原則也有很大的缺陷。不同政治力量相互拆台、相互掣肘，無法形成合力，往往使得政治體制四分五裂，陷入癱瘓。奧巴馬總統上台之初，曾經雄心勃勃要“改變美國”，但是多年過去了，證明這只是一紙空頭支票，他也不得不承認“華盛頓將一事無成，因為華盛頓四分五裂。” [ 美國總統奧巴馬1月24日發表國情諮文，白宮新聞秘書辦公室文稿。《參考資料》，2012年1月30日，第16期。]

中國政治權力構造和運行的原則是“羣策羣力”。這一原則體現了民主和集中的對立統一，民主表現為中國的政治是“羣”的政治，“大家出主意、大家盡力量”，羣的範圍可大可小，可以是全國人民的大範圍，也可以是領導集體的小範圍。集中表現為中國是團結的政治，“羣策”凝結成集體智慧，羣力匯合成集體力量，“思想上同心同德、目標上同心同向、行動上同心同行”。

首先，“羣策羣力”體現為國家權力的分工不分立。中國不搞三權分立，也不同於議行合一體制，而是實行“五權分工體制”。黨中央掌握領導權，全國人民代表大會擁有立法權，國務院行使行政權，檢查院和人民法院行使司法權，全國政協行使參政議政權。

國家權力分工不分立根本在於黨的領導提供了國家權力整合的平台，所有國家機關統一在黨中央領導下開展工作。國家權力的實際運行就如同鄧小平同志所説的那樣：“屬於政策、方針的重大問題，國務院也好，全國人大也好，其他方面也好，都要由黨員負責幹部提到黨中央常委會討論決定之後再去多方商量，貫徹執行。”[ 鄧小平：《改革開放政策穩定，中國大有希望》（1989年9月4日），《鄧小平文選》，第三卷，319頁，北京，人民出版社，1993。]

台灣地區實行孫中山先生提出的“五權憲法”,在行政、立法、司法之又加上了監察權和考試權，曾經自稱“三權分立、政府無能， 五權分工、政府萬能”。然而今天的台灣，已經變成“政府萬萬不能”，究其原因，恰恰在於實現所謂的“民主化”之後，缺乏有效的權力整合平台，使得五權分工體制變成五權分立體制，有分工無協作，有制衡無配合。

其次，“羣策羣力”體現為決策過程的集思廣益、集體智慧。 “千千萬萬個臭皮匠，合成一個諸葛亮”。中國已經形成了一套旨在集中各方面參與者智慧、優化決策質量的程序和機制，既民主又集中，先民主後集中；既科學又民主，寓科學於民主。開展廣泛的調研和協商，提倡暢所欲言、充分發表意見，從而使得決策集中民意、匯聚民智、體現民心。這也就是習近平同志説的“我們堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好，就是要通過商量出辦法、出共識、出感情、出團結。”

民主是一種糾錯機制。分權制衡通過否決機制實現糾錯，而羣策羣力則是通過協商機制實現糾錯。我們可以看到，中國的重大政策出台之前，反覆徵求人大、政協、黨團組織、專家學者以及公眾的意見。目的就在於將好的意見吸收進來，通過集體智慧對政策進行“把關”。中國的政策總能“搞對方向”，並非由於運氣好，而是由於有無數個外腦和內腦進行反覆糾錯。

許多人在中國看不到那種吵吵鬧鬧的民主，以為中國沒有民主，人大政協不過是“橡皮圖章”，實際上中國是通過事前的充分協商來吸納事後的制衡。就如同一位人大委員講的那樣，出台政策之前已經反覆徵求意見，合理的意見也都吸收了,為何我們還要去反對？打個比方，西方的民主就如同比薩餅，餡都攤在外邊；中國的民主如同包子和餃子，餡是包在裏面的，很實在。

再次，羣策羣力體現為執行上集體協作，形成合力。“大權獨攬、小權分散、黨委決定、各方去辦”。大權獨攬於黨委集體領導班子，而不是個人，決定一旦做出就要求雷厲風行的貫徹執行，很大程度上避免了推諉扯皮，決而不行。既保證了黨和國家權力的高度統一、又使黨和國家機關合理分工、密切配合。中國政府這種如臂之使手、手之使指的執行力是西方政府難以企及的，與奧巴馬政府的一事無成恰恰相反，在中國是“眾人拾柴火焰高”，只要是習近平執政團隊想做的事情，很少會不成功，因為全國人民都在配合支持他們。

例如，黨的十八屆三中全會提出的三百多項規模宏大的改革，拿出任何一項在西方國家都只會是空頭支票，中國卻可以做到擲地有聲、抓鐵有痕。日本首相安倍一直説他願意當作一枚鑽頭，能夠鑽透既得利益的堅硬的岩石。那麼習近平就是一台強大的推土機，能夠推倒任何一座強大的利益集團堡壘。

什麼是好的政治制度？標準很簡單，就是鄧小平説的“保證好人能夠做好事和壞人不能做壞事。”[ 《鄧小平文選》，第2卷，第333頁，人民出版社，1993.]壞的政治是讓好人變壞，不差的政治是防止壞人幹壞事，而好的政治則是要讓好人變的更好。“分權制衡”原則基於錯誤的人性惡假設，立法、司法、行政三個都是惡棍，讓惡棍們相互盯着，就誰也不敢幹壞事。它成功地阻止了壞人做壞事，但是，更為成功地阻止了好人做好事。如同弗裏德曼説的：“美國已經不是個民主的國家，而是個否決政治的國家，美國的政治體制是設計來不讓任何人做任何事的。”[ THOMAS L. FRIEDMAN .Down With Everything,NewsTime, April 21, 2012.]政府是人民騎的馬，為了不讓馬腿亂踢，西方的辦法把腿捆起來，但是連路也走不了了，實在算不上聰明。

事實上，普通人的人性要比西方政治學理論所假定要好的多。十八世紀以來逐步形成一個自洽體系的西方政治學自私的個體人的假設是基於一個過時的知識體系。現代科學研究的越來越多的證據説明這一假設的錯誤。生物學和心理學實驗都表明在一定條件下人是表現出利他行為的，例如現代基因研究證明個體之間越是基因相似比例高，利他行為的概率也越大。這一發現説明儒家關於親疏遠近的差序社會格局是合乎人性的。人類學大量研究成果也表明原始社會是集體性的，個體性是後來社會發展的產物。博弈論的研究也表明，在重複博弈的過程中，人類會傾向於合作。

蘇東坡説:“眼前見天下無一個不是好人”, 其實古典的哲學和宗教對人性的認識比現代政治學的假設要深刻的多。人心本來就是向善的，但是人心的這種善也是脆弱的，它會受到心中魔鬼的誘惑而跌倒。因此，各種教義不外乎都是要導人向善，迴歸人性的根本。人在大多情況下是要做好事的，最樸素的一點,人在大多情況下都希望能做好本職工作，政府官員和其他行業的人並無不同，在大多情況下都是要勤勉工作的。我們設立政府的初衷在於就是要讓它做好事，為社會提供公共服務。 “羣策羣力”更多傾向於人性善的假設，優點在於能夠讓好人充分做好事，中國體制表現出高效率和結果導向，經濟社會快速進步。

“人生就是為滿足慾望的爭鬥，政治就是權力的競逐。”西方權力中心的政治學説的流毒可謂廣矣、深矣。惡政就是不受約束的權力，良政就是權力受到有效的制衡與約束，幾乎使人難以想象政治還可以有其他更高明之境界。也許錢穆先生的這段話對中國人是一劑解毒的良藥：“因誤認政治僅一權力，而非代表人類之德性與道義，乃有此病。此誠西方政治一致命傷，無可醫療。”[ 錢穆：《國家與政府》，載《晚學盲言》，238頁，生活﹒讀書·新知三聯書店，北京，2010年。] 回顧文字可考的二千多年的中國傳統政治，豈不就是錢穆先生所説的以“德性與道義”為中心的政治。政者，正也；治者，平也。政治乃天下公器，有德者方能居之。其間固然有五四以來，所不斷受到詬病的男盜女娼、字裏行間的殺人、貪墨腐化的潛規則等等，但是其主流還是德政，依靠官員德性健全，依靠百姓人心向善，否則很難想象如此廣土稠眾，能夠維持治理，數千年不大更造。

如果説“分權制衡”的治國哲學是在於對於政府權力易於腐化和對人民自由侵犯的深深警惕；那麼，“羣策羣力”的治國智慧在於對羣眾團結是智慧和力量源泉的深深信任。基於不同的人性和權力的假設，不但塑造了不同政府體制，同樣也塑造了不同的人民與政府的關係。在“分權制衡”體制下，人民與政府是交易關係，其間並無信任和尊嚴可言；在“羣策羣力”體制下，人民與政府是道德關係，政府不過是羣眾智慧和力量的集合體，政府必須以為人民服務為宗旨，必須通過羣眾路線來實現和人民的結合。

同時，“羣策羣力”也並非意味着權力不需要制衡，權力分工不分立本身也是一種制衡，權力運行的鏈條之間的決策、執行、監督之間就是一種制衡。事實上，中國已經是一個多元的社會，中國政治體制內部有各種權力制衡的安排。

當然，“羣策羣力”體制有其缺陷，最重要是在如何更好地保證“壞人不能做壞事”上下工夫，實現權力的更有效監督制衡。但是，未必要走權力分立的道路，而是要進一步將權力運行納入法治軌道，讓權力運行更加公開透明，讓人民真正能夠監督政府。

總之，民主的生活方式和高效的政府二者可以兼得。人類有智慧也有能力創造那樣一種“又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面。”[毛澤東：《在擴大的中央工作會議上的講話》（1962年1月30日），《毛澤東文集》，第八卷，293頁，人民出版社，1999年。]