王紹光：內參如何直達“天庭”影響政策議程

改革開放以後，內參模式更為常見，究其原因，最關鍵的是，中國面臨的歷史任務發生了深刻的變化。如果説毛澤東時代首先要解決的是自立問題的話，那麼改革開放要解決的問題是如何使中國經濟自強。發展現代經濟涉及廣泛的領域，其複雜性超越了任何個人的能力，因而不能僅靠提高決策者自身能力來解決。這就要求對決策機制加以改造。例如，過去那種依靠個別智囊的體制已經很難適應現代經濟發展的決策需要，必須代之以知識互補的決策諮詢羣體。正是在這個時代背景下，中國在改革開放之初便提出了決策科學化的口號，並着手逐步建立健全思想庫體系。

中南海新華門（資料圖）

從“農發組”的一枝獨秀到各類智庫的湧現

最早出現的思想庫可能是1980年開始形成的“中國農村發展問題研究組”，其成員是一批活動能量很大、具備“通天”關係的中高級幹部子弟及知識分子子弟。在中央書記處研究室和中國社科院的支持下，該研究組成員四處開展調研，其調研報告可以直接送到中央領導人的辦公桌上，為1981年中央農村工作會議準備了系統、全面的第一手農村調查數據。後來，他們又參與了中央關於農村的幾個“一號文件”的制定，形成一支有實力的決策研究力量。1981年11月，中國農村發展問題研究組正式成立。隨着研究組的影響越來越大，其成員開始轉入其他機構。從1984年起，研究組被一分為三，人員分別進入隸屬於國家體改委的中國經濟體制改革研究所（簡稱體改所）、隸屬於國務院農村發展研究中心的發展研究所以及社科院農發所。

隨着改革向城市和工業方向推進，體改所的作用日益凸顯，成為80年代中國最有影響的思想庫。這種狀況一直持續到1989年。在此前後，另外一些智囊機構也應運而生，包括國務院內設立的若干個研究中心（後來整合成為國務院發展研究中心）、中信國際研究所等。

90年代以後，隨着經濟活動越來越複雜，研究領域的專業分工也越來越精細。因此，中國科學院（如國情研究中心）、中國社會科學院（如財貿經濟研究所、金融中心等）、各部委辦（如農業部、財政部、國家税務總局、國家統計局、中國人民銀行、各個國有商業銀行都設有自己的研究機構）、各重點高校屬下的研究機構開始越來越積極地捲入政策研究和政策諮詢工作。即使在以前被視為非常敏感的外交領域、兩岸關係領域，近年來也出現了幾十個大大小小的思想庫。除此之外，高級知識分子聚集的國務院參事室、各民主黨派也表現踴躍，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。與此同時，中央領導人還從各領域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為最高決策的諮詢對象。這些與中央保持直接聯繫的智囊對中央決策的影響當然更大。

除公開發行的報刊外，上述思想庫一般都會出版諸如“簡報”、“參閲”之類的內部報告。這些發行量很小的內參，往往可以直達“天庭”，送到最高領導人的辦公室。領導人則幾乎每天都會圈閲、批示、轉發一些報告。在正規的渠道之外，部分研究人員還憑藉自己的學術聲望和人脈關係通過非正常程序向最高當局遞交密札或進諫。

內參影響中國政策議程設置的典型案例

改革開放以後，內參對議程設置的影響可以從以下幾個案例看出來：

案例一：1983年6月，中國加入《南極條約》，但因中國尚未在南極建立考察站，其身份是締約國，而不是協商國，在南極事務中享有發言權，但沒有表決權和決策權。有鑑於此，1984年2月7日，王富葆、孫鴻烈等32位剛剛獲得竺可楨野外科學工作獎的科學家，以“向南極進軍”為題，聯名致信黨中央和國務院，建議中國到南極洲建站，進行科學考察。對這封聯名信，黨中央、國務院領導方毅、胡啓立、喬石、李鵬、趙紫陽等相繼作了批示。當時中國實力不強，國內四化建設處處急需資金，而南極考察站對經濟發展沒有什麼現實作用。面對科學家開出的十年1.1億元的預算，中央領導着眼於長遠目標，反覆斟酌必要性及相關經費問題，最後同意在南極洲建站，進行科學考察。1985年2月14日，我國第一個南極考察基地——中國南極長城站勝利建成。

案例二：1984年5月17日，國務院技術經濟研究中心工作人員曹思源説服人大代表温元凱向全國人大遞交由他起草的《關於制定“企業破產整頓法”的提案》及兩個附件。人大很快將提案轉到國務院辦公廳，辦公廳又轉到國務院經濟法規研究中心。從當年5月24日到11月，國務院經濟法規研究中心先後六次召開由相關部委參加的座談會，研究是否有必要制定破產法，曹思源在會上説明了自己的主張及理由。同年10月底，國務院領導同意着手研究如何起草企業破產法。次年1月底，企業破產法起草小組正式成立，曹思源參與其中。1986年夏天。六屆全國人大常委會第16次會議第一次審議國務院提交的企業破產法草案時，50位發言者中就有41人持反對意見。為了防止企業破產法胎死腹中，曹思源將自己寫的《談談企業破產法》送給全國人大常委會委員人手一冊，並以該書作者身份給所有常委會委員打電話。修改後的企業破產法最後於1986年12月2日在人大常委會付諸表決，結果是101票贊成、0票反對、9票棄權。1988年12月，《企業破產法》開始正式實施。

案例三：經濟改革全面展開後，價格體系，特別是原材料價格的扭曲，是當時最頭疼的問題。在1984年9月召開的“莫干山會議”上，價格改革成為爭論最激烈的議題。會上最初形成了兩種意見，即所謂的“調派”和“放派”。一方面，接近決策層的田源、周小川、樓繼偉、李劍閣等人主張用“小步快調”的辦法，不斷校正價格體系，逐步逼近市場均衡價格，以減少價格改革可能引起的震動；另一方面，張維迎等人提出，應該一步或分步放開價格控制，實行市場供求價格。後來，華生、何家成、蔣躍、高梁、張少傑則提出了“放調結合”的雙軌制價格改革思路。在為會議紀要寫的單獨報告《用自覺的雙軌制平穩地完成價格改革》中，華生建議，從生產資料價格改革入手，用5年左右的時間實現和完成整個價格體系的調整和價格管理體制的改革，這便是“雙軌制”概念的來源。會後，華生作為第三條道路的代表，向當時中央財經領導小組秘書長張勁夫做了彙報。“放調結合”的雙軌制思路很快引起了國務院領導的高度重視。第二年即1985年3月，國務院下文首次廢除計劃外生產資料的價格控制，標誌着雙軌制改革的思路正式被中央政府採納。1986年，三十出頭的華生被授予首批“國家級有突出貢獻的專家”的稱號。

案例四：1986年3月3日，王淦昌、王大珩、陳芳允、楊嘉墀等4位中科院院士聯名向黨中央提出跟蹤世界戰略性高技術，加速發展我國高技術的建議。該建議得到了鄧小平的高度重視，他親自批示：“此事宜速決斷，不可拖延”。在此後的半年時間裏，中共中央、國務院組織200多位專家，研究部署高技術發展的戰略，經過三輪極為嚴格的科學和技術論證後，中共中央、國務院批准了《高技術研究發展計劃綱要》，即“863”計劃綱要。近20年來，“863”計劃在促進中國高科技產業發展方面發揮了巨大的作用。

案例五：1987年，通過新華社內參，國家計委經濟研究所副研究員王建發表了題為《關於國際大循環經濟發展戰略的構想》的報告，提出在沿海地區進一步擴大開放，發展大進大出的加工型經濟，參與國際經濟大循環的構想。這份報告得到中央領導高度重視。1988年1月，鄧小平指示，沿海地區的對外開放和經濟發展要“放膽地幹，加快步伐，千萬不要貽誤時機”。2月6日，中央政治局上確定沿海地區經濟發展戰略。3月4日，國務院召開沿海地區對外開放工作會議，提出“兩頭在外、大進大出、以出保進、以進養出、進出結合”的口號；3月18日，國務院又發出《關於進一步擴大沿海經濟開放區範圍的通知》，決定在原有基礎上，把140個市、縣（杭州、南京、瀋陽等省會城市）劃入沿海經濟開放區，人口增加到1.6億。為此，王建被評選為“1988中國十大傑出青年”。

案例六：清華大學公共管理學院教授胡鞍鋼從1985年起開始從事國情研究。1993年6月中旬，胡鞍鋼與王紹光合著的《中國國家能力報告》摘要在新華社內部發表後，引起決策層的高度關注，為隨後出台的中國財税體制改革提供了重要參考依據；報告內容所提出的7項建議有6項先後被採納。1994年，胡鞍鋼提出“特區不特”的主張，建議逐步取消針對特區的優惠政策，實行國民待遇，為縮小地區差距創造條件。此建議雖然受到深圳市委和《深圳特區報》的連續批判，但中央領導最終採納了他的大部分建議。另外，胡鞍鋼與合作者在90年代中期提出的開發西部、正税養軍等建議也在90年代後期變為中央的政策。為此，他還多次應邀出席國家最高領導人召集的問策會、國家部委召開的長遠規劃諮詢會，成為高層決策圈的著名智囊。

（本文摘自王紹光教授新著《中國·治道》，中國人民大學出版社2014年10月出版，出版社獨家供稿觀察者網網絡首發。）