王紹光：中國各級地方行政首長如何選舉？

我國《憲法》規定，各級政府的行政首長都由本級人民代表大會間接選舉產生。《地方組織法》對提名地方國家機關領導人員的選舉規定了兩種方式，一種是由本級人民代表大會主席團提名，另一種是由代表聯合提名。在不同層級，對聯名人數有不同的要求：省級要求30人以上，設區的市和自治州要求20人以上，鄉縣兩級要求10人以上。1995年修改《地方組織法》時，增加了一條規定，“不同選區或者選舉單位選出的代表可以醖釀、聯合提出候選人”，這是針對過去有些地方不允許代表跨選舉單位串聯的做法而作出的改動。同時，修改過的《地方組織法》還規定，“主席團提名的候選人人數，每一代表與其他代表聯合提名的候選人人數，均不得超過應選名額”，這是為了防止主席團採取“人海戰術”來阻礙代表對候選人進行提名。

在法律上，代表聯合提名的候選人與主席團提名的候選人應該是完全平等的。但不少地方的黨政領導害怕代表聯合提名的候選人會影響他們提名的候選人當選，為此，他們用各種方式勸阻代表提名候選人，或動員代表撤回其提名，或不把代表聯合提名的候選人交人代會討論。更惡劣的是，有些地方黨政領導甚至指責代表聯合提名是搞“非法組織活動”。過不了提名關，人大代表實在是難以影響行政首長的挑選。

《中國·治道》王紹光  著   中國人民大學出版社出版

2003年以來，江蘇省出現了“公推公選”現象，其程序是：發佈公告―報名及資格審查―民主推薦—駐點調研—演講和民意測驗—黨委全委會差額票決考察人選—黨委常委會差額票決提名人選—決定任免。據報道，2003年下半年以來，江蘇共有7名縣(市、區)長及近百名部門和鄉鎮行政一把手通過公推公選的方式走上領導崗位。需要指出的是，“公推公選”裏所謂“公”不是指人大代表，更不是指老百姓，而是指幾十或數百官員。這樣，“公推公選”不過是官選官而已，充其量只能作為人大主席團選拔官員候選人的一種方法。依照法律，這些候選人到底能否上任，還要看當地人大選舉的結果。“公推公選”的好處是，官員候選人的選拔不再是一把手個人或黨委常委幾個人説了算，而是讓更多的幹部參與到選拔過程，減少了“買官”和“跑官”的機會。但由於“公推公選”一般一個職務產生一位候選人，它也隱含着一種危險，即阻嚇人大代表提出另外的人選，或投票反對“公推公選”出來的候選人，實際上削弱了人大的作用。

候選人由誰提名很重要，同樣重要的是候選人的人數。1979年通過的《地方組織法》規定地方國家機關的領導成員應由差額選舉產生；1982年修訂過的《地方組織法》明確規定，候選人多於應選人人數是選舉地方國家機關領導成員的重要原則。1986年是個換屆年，當年在省級領導班子正職選舉中，有12個省的人大常委會主任、8個省的省長、15個省的法院院長和11個省的檢察長進行了差額選舉。在縣鄉兩級，正職領導人的差額選舉更為普遍。不過，1986年底對《地方組織法》的第二次修正，將地方國家機關正職領導人的選舉修改為：“候選人數一般應多一人，進行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。”法律的精神很明顯仍然堅持差額選舉；只有在例外的情況下，才可以實行“等額選舉”。但各地黨政領導卻紛紛鑽法律條文的空子，把“一般”當作例外，把“例外”變成一般。在過去一些年裏，全國各地從省級到鄉級的國家機關正職幾乎全部實行等額選舉，而唯一的候選人幾乎都是黨委組織部門安排的。至於副職官員的選舉，由於《地方組織法》明確規定實行差額選舉（差額數1~3人），各地黨委組織部門便紛紛採取最低差額數的策略（即只規定一個差額候選人）。為了保證這個策略成功，有些地方黨委組織部門千方百計阻礙人大代表聯合提名候選人或安排可靠的人充當“陪選”。結果，對正副職官員的選舉成了走過場，人大代表們的作用無非是舉舉手、畫畫圈，完全玷污了選舉的意義。

這些違反《地方組織法》精神的做法理所當然地引起了人大代表的普遍反感。一些地方代表乾脆放棄提名階段的努力，直接在投票時用選票表達自己的真實意願。於是，出現了組織提名的候選人落選、非候選人當選的現象。在縣一級，這種現象相當普遍，以至於已經有人憂心忡忡地討論起違反“組織意圖”的“選舉失靈”問題來。即使在大城市和省兩級，這種情況也開始出現。以下是一些例子：

● 1993年初，貴州省對省長實行差額選舉，結果主席團提名候選人（原省長）落選，代表聯合提名的候選人陳士能當選省長。

● 1993年，浙江省人大等額選舉省長，結果主席團提名的唯一候選人落選，而非省長候選人的副省長萬學遠以絕對多數票當選省長。

● 在2000年2月21日舉行的廣東省九屆人大常委會第16次會議上，省長盧瑞華共提請任命15名省政府機構改革後的組成人員。經過無記名投票，省人大常委會否決了省長提名的兩名廳長人選。

● 2002年12月，遼寧省錦州市下屬的北寧市市長唯一候選人選票沒有過半，位置懸空；錦州市的古塔區區長蟬聯的美夢沒有做成，而代表們直接將原來的副區長選為區長；在錦州市義縣，上級組織部門“屬意”的縣長和 3名副縣長候選人皆落選，而縣委副書記則被代表以直接選舉的方式選為縣長。

● 在2002年12月召開的瀋陽市東陵區人代會上，代表們聯名推舉了兩位副區長候選人。在預選中，有兩個組織推薦的候選人落選。在正式選舉中，又有一名組織推薦的候選人落選，而代表聯名推薦的兩名候選人雙雙當選。

● 2002年12月，湖南省保靖縣換屆選舉時，縣長候選人在第一次等額選舉中未獲得過半數選票；經第二次提名，對同一候選人另行選舉，得票仍未超過半數，未能當選。

● 2002年12月，湖南省花垣縣換屆選舉中，縣長候選人經等額選舉未能當選後，沒有另行選舉，縣長職位出現空缺。

● 2002年，在山東省政府換屆時，中央組織部原本要推薦一名副省長為省長候選人，但在民意測評中，此人始終落後於省委副書記韓寓羣。中央堅持山東進行第二次測評，仍無法改變民意，最終尊重了山東的民意，提名韓寓羣為省長候選人。

● 2003年初，遼寧省撫順市人代會要選1名市長、5名副市長、1名人大常委會主任和6名副主任。原本省委組織部為每個職位推薦了1位候選人。但撫順市人大代表突然在第4天聯名提出了另外2位副市長人選和4位副主任人選。雖然省委領導曾找幾位被代表提名的候選人談話勸退，但副主任候選人堅持參選到底。結果，省委組織部推薦的1位副市長和3位市人大副主任人選被人大代表拒絕，沒有當選，另一位副市長候選人差一點落選，而由人大代表聯合提名的3人則坐上副主任的位置。

● 2003年1月1日下午，在湖南省岳陽市五屆人大一次會議第三次全體會議上，53歲的上屆市長羅某作為唯一的市長候選人蔘加市長選舉，因得票未過半數落選。事隔一日，選舉組織者引用《地方組織法》第二十四條進行“另行選舉”，羅某仍被推薦為唯一候選人蔘選，在415人有效選舉投票中，終以335人贊成而當選市長。人們把這一事件稱為岳陽的“二次選舉”。

這裏列舉的只是受到媒體關注的一些個案，沒被報道的類似事件肯定不少。2002—2003年換屆選舉中出現如此多的“意外”是前所未有的。這説明，在人大代表參與意識提高的今天，用控制候選人提名的傳統方式來操控選舉結果已不再是萬無一失。可以預測，在下一輪換屆期到來時，來自代表的挑戰會變得更頻繁、更尖鋭。這次岳陽的“二次選舉”也許可以奏效，但從它事後引發的廣泛譴責看，這類事件十分不得人心，它的重演可能為主事者帶來難以預料的政治性危機。

與縣及縣以上相比，鄉鎮一級領導幹部產生方式的變化更大，已經出現了直接選舉領導幹部的強烈呼聲與一些實例。

變化從20世紀80年代中後期就開始了。例如，在1986年，福建省有550個鄉鎮的正職實行了差額選舉，佔全省鄉鎮總數的57％。貴州省有2 199個鄉鎮的正職實行了差額選舉，佔全省鄉鎮總數的56％。湖南省縣鄉兩級領導班子正職實行差額選舉的則高達佔82％。在鄉鎮這一級政權班子中，由代表聯合提名的候選人當選也相當多，如貴州省有正、副鄉鎮長829人。兩年以後，按照中共十三大關於引入競爭機制、發展基層民主的精神，四川省在川東的達縣、川北的南充等地區的部分縣市展開了公開競聘鄉鎮黨委書記、鄉鎮長和副鄉鎮長的試點工作。不過，在1989年政治風波之後，這方面的變化戛然而止，停頓下來。

下一個變化高潮出現在1997—1999年。1997年11月，中共深圳市委和深圳市人民政府向中共廣東省委和廣東省政府呈報《關於在我市鎮級政府換屆中進行直選試點的請示》，建議1998年在寶安區西鄉鎮和龍崗區布吉鎮試行由選民直接選舉鎮長、副鎮長，並計劃於1999 年在全市各鎮政府換屆選舉時全面推廣兩鎮的經驗和做法。廣東省委委託廣東省人大常委會把深圳的請示報請全國人大常委會審批。全國人大常委會辦公廳的回覆是，深圳市的鎮級政府換屆選舉工作還是應在現行憲法和地方組織法的規定範圍內進行。雖然全國人大常委會沒有批准進行直接選舉的請示，但在1998年，其他一些地方政府也開始進行鄉鎮長的選舉改革，其中四川省一馬當先。這年3月，四川省委在巴中地區召開現場會，總結該區公推公選鄉村幹部的經驗，要求把“羣眾參與、民主推薦、競爭上崗、承諾就職”的公推公選鄉村幹部做法推廣運用到選拔鄉鎮領導幹部上來。同年6月，四川省委又在成都召開會議，對改革鄉鎮領導幹部選任制度進行了部署。9月，省委在《四川省鄉鎮黨政領導幹部選拔任用工作暫行辦法》第十條中明確規定：“推薦鄉鎮的某些領導職位人選時，還可以採取組織推薦、羣眾推薦、個人自薦與考試考核相結合的方法”。在四川省委的推動下，從1998年底到1999年初，該省掀起了一次公選鄉鎮領導幹部的高潮。這股改革鄉鎮長選舉辦法的浪潮也波及其他省份。據不完全統計，從1998年5月到1999年底，至少下列地方出現了這樣的選舉：

● 四川省南部縣79個鄉鎮（1998年5—12月）

● 四川省遂寧市市中區保石鎮和橫山鎮（1998年5—11月）

● 四川省眉山市青神縣南城鄉（1998年12月）

● 四川省遂寧市市中區步雲鄉（1998年12月）

● 四川省綿陽市11個鄉鎮（1998年11月—1999年2月）

● 深圳市龍崗區大鵬鎮（1999年1—4月）

● 山西省臨猗縣卓裏鎮（1999年4—5月）

● 河南省新蔡縣孫召鄉和佛閣寺鎮（1999年12月）

表2—4比較了1998—1999年間和2001年以後出現的個案在選舉方式上的異同。

表2—4比較了1998—1999年間和2001年以後出現的個案在選舉方式上的異同

先説1998—1999年間出現的個案。在提名方式上，除卓裏鎮外，都擴大了參與範圍。在8個地方里，有3個地方允許個人主動報名參選鄉鎮領導職位，有5個地方鼓勵選民舉薦候選人。有些論者十分推崇所謂“海推”，即允許選民不受限制地直接提名鄉鎮長候選人，似乎只有將提名權毫無保留地交給選民才是真正的“民主”。但我們應該清醒地認識到，“海推”包含着被少數人操縱的潛在危險。例如，在只有5 259位選民的大鵬鎮，就有76人獲提名，其中獲100票以上提名的只有6人，平均每名被提名人得票692票。由於票源分散，如果個別人意圖操縱選舉，他們只需稍下功夫，就可以超過其他被提名人的票數而“名列前茅”。保石鎮和橫山鎮也存在類似的問題，那裏連選民舉薦都被省略了。結果，雖然設定了報名條件，這兩個鎮還是有181人報名，179人資格審查合格，平均每個鎮有近90名候選人。步雲鄉的做法比較好，它規定個人可以自由報名參加競選，但須得到選民30人以上聯名推薦；而且，每一選民只能提名一名候選人。由於存在這些合理的限制條件，步雲鄉一共只提名了15位候選人。事實上，類似步雲鄉這樣的提名“門欄”，在所謂“民主”國家是普遍存在的。

當被提名人太多時，就有必要設定某種機制來進行篩選，以便確定初步候選人。保石鎮和橫山鎮的做法是對所有被提名人進行筆試，考核他們在鄧小平理論、市場經濟、法律常識、時事政治、農村工作等方面的知識水平，然後依筆試成績確定競爭每一職位的前6名作為初步候選人，似乎是在借鑑中國古代 “選賢任能”的理念。大鵬鎮的做法則簡單得多：將獲100票以上提名且符合參選條件的5人確定為鎮長候選人的初步人選。這種“票決”看似很公平，但前提是，提名過程不被操控。否則，“票決”可能成為罪惡的掩飾。在其他三個地方，為初步候選人把關的是縣委組織部門。如在四川省眉山市青神縣南城鄉，提名階段產生8位鄉長候選人、22位副鄉長候選人，看起來很“民主”，但很顯然，候選人太多了。由於南城鄉提名不是像大鵬鎮那樣是經由選民投票，所以計算誰得票多少是不可能的。這時，南城鄉黨委介入了，它首先從鄉長被提名人中挑選4名，從副鄉長被提名人中挑選15名上報縣委組織部，組織部又進一步篩選，批准3人為鄉長初步候選人，8人為副鄉長初步候選人。在四川南部縣的79個鄉鎮以及河南省新蔡縣的孫召鄉和佛閣寺鎮，初步候選人也是由縣委審定的。需要指出的是，在這兩個地方，縣委審定的名單依然為選民預留了比較大的選擇空間，南部縣平均每個鄉鎮有872個初步候選人，孫召鄉和佛閣寺鎮分別有8人和7人作為初步候選人，比南城鄉選民有更多的選擇。

 選舉的下一個目標是確定正式候選人。在這一階段，一些地方採取選舉人團面試的方式。主持面試有不同的主體，如“評委組”、選區聯席會議、面試大會、競職演説大會等。面試也採取不同方式，如答辯、競選講演等。不管是哪種方式，參與面試的都不是全體選民，而是其中某些特定羣體或選民代表。如南部縣的“評委組”由縣委、縣政府、縣人大、縣政協負責人及鄉人大代表組成；保石鎮和橫山鎮的面試大會由區委、區政府領導，人大、政協主要領導，公選領導小組成員，鄉鎮機關黨員幹部，村幹部中的黨員和羣眾黨員代表，區直機關單位負責人等出席；南城鄉的競職演説大會有鄉村社幹部、黨小組長、選民代表、人大代表參加；步雲鄉候選人的施政講演對象是由村幹部、村民小組組長和每個村3名村民代表參加的選區聯席會議；大鵬鎮的選舉人團由全體黨員、幹部以及職工和農村户的代表（每户1人）組成。面試後，選舉人團要麼給每位初步候選人評分（如南部縣79個鄉鎮），要麼對初步候選人進行投票（如保石鎮、橫山鎮和步雲鄉），得分最高或得票最多的人成為正式候選人。南城鄉有點特別，面試由選舉人團出面，但預選讓全體選民參加。由於候選人並沒有直接與選民見面，選民把票投給誰恐怕在很大程度取決於選舉人團成員如何向他們轉達有關候選人的信息。孫召鄉和佛閣寺鎮似乎沒有經過面試或競選演説，但它們確定正式候選人的主體也是由每户一位代表組成的選舉人團。選舉人團以無記名投票方式對初步預備人選進行民主推薦，得票前三名者為鄉鎮長正式候選人。

按照《地方組織法》的規定，鄉鎮長應該由鄉鎮人大選舉產生。在上述八個地方，候選人的產生方式大多不符合該法。不過，南部縣79個鄉鎮、保石鎮和橫山鎮、孫召鄉和佛閣寺鎮都試圖滿足這最後一個法律程序要求。它們向本地鄉鎮人大提交的正式候選人的人數一般是每個職位2個人，以便人大能進行差額選舉。大鵬鎮不是這樣，經過選舉人團投票只產生了一位正式候選人。換句話説，鎮人大沒有選擇，只能將這位候選人“選”為鎮長。南城鄉和步雲鄉走得更遠，連人大選舉這個程序也免了。作為替代，它們讓全體選民對正式候選人進行投票，得票多者當選為鄉長。為了表示對《地方組織法》的尊重，這兩個地方只要求將選舉結果報鄉人大備案或請鄉人大對選舉結果進行審查確認——不過是走過場而已。

在以上8個地方，卓裏鎮和綿陽的11個鄉鎮與其他地方的做法非常不同。卓裏鎮的選民無權參與提名鎮級主要負責人，唯一的候選人是原鎮領導。選民的作用不是投票選舉 (vote)，而是投票否決 (veto)。具體做法是由縣委、縣政府、縣人大、縣委組織部、縣委辦公室、縣民政局、縣人大辦公室和卓裏鎮黨委主要負責人組成民意調查領導小組，領導小組組織全體選民對鎮黨委、鎮政府和鎮人大主要負責人進行信任投票。投票前，鎮主要負責人要作出述職報告，供全鎮選民評議。信任投票有三個選項：信任、基本信任、不信任。凡是信任票和基本信任票不到半數者不得成為下屆鎮黨政、人大領導成員的候選人。投票結果，所有現任鎮領導獲得的信任票和基本信任票比例均超過投票選民的90%，於是順理成章地成為下一屆領導職位的唯一候選人。人大代表沒有選擇，只能把他們再度選為鎮領導。卓裏鎮的否決模式可以淘汰太壞的現任領導，但無法選出選民或人大代表擁戴的人。這種模式可以用來罷免現任領導，但把它看作一種選舉模式是不恰當的。

在上面8個地方中，只有綿陽市11個鄉鎮的鄉鎮長選舉辦法完全符合《地方組織法》。為此，有些論者認為綿陽經驗太受“現行體制的約束”，不如其他模式那麼具有“競選”色彩；並不以為然地説，綿陽所做的不過是讓法律“名至實歸而已，並無多大創新之處”。但這種看法有失偏頗。綿陽經驗有兩個層次。在選舉鄉鎮長之前，綿陽首先改選了鄉鎮人大代表。以往鄉鎮人大代表候選人主要由“組織提名”產生，這一次11個試點鄉鎮的所有人大代表候選人均由選民直接提出，完全符合《選舉法》第29條的規定： “選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。”雖然《選舉法》也允許“各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人”，但綿陽當局主動放棄這麼做。在開放提名的基礎上，選民對鄉鎮人大代表候選人進行了直接差額選舉，在11個試點鄉鎮選出人大代表545人，平均每個鄉鎮人大有50名左右的代表。人大代表選舉完成後，鄉鎮長選舉才正式拉開帷幕。《地方組織法》第21條規定：鄉鎮長的候選人可以由本級人民代表大會主席團或者代表十人以上聯合書面提名。在這一階段，綿陽當局再次放棄了提名權，讓11個試點鄉鎮的所有鄉鎮長候選人都由本鄉鎮剛當選的人大代表聯署提名。在這11個鄉鎮，人大代表共提出23名候選人，其中有3個鄉鎮只提出1名候選人，選舉是等額選舉；另外8個鄉鎮，平均每個鄉鎮長職位有25個候選人。這些候選人必須面對人大代表進行施政演講，並回答代表們提出的問題。最後，由人大代表通過秘密投票決定誰當選。

步雲鄉的選舉顯然違背了《憲法》第101條關於“地方各級人民代表大會分別選舉並且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長”的規定，當然也違反了《地方組織法》。為此，步雲鄉選舉結束不久，《法制日報》便發表題為《民主不允許超越法律》的署名文章，指責步雲選舉違反了中國的憲法。2001年7月27日中共中央發出《關於轉發〈中共全國人大常委會黨組關於全國鄉級人民代表大會換屆選舉工作有關問題的意見〉的通知》 ， 文件針對鄉鎮長選舉特別強調：“依照憲法和地方組織法規定，鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長由鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會選舉產生。過去有的地方曾提出進行直選鄉鎮長試點的要求，個別地方出現了選民直接投票選舉產生鄉鎮長的情況。這與憲法和地方組織法的有關規定不符。在這次鄉級人大換屆選舉中，各地鄉鎮長的選舉要嚴格依照憲法和有關法律的規定進行”。此後，雖然有個別地方因試圖推行選民直接選舉鎮長而遭到阻止，但明目張膽違憲的案例並不多見。

2001年以後，鄉鎮長換屆選舉中也出現了一些引起媒體高度關注的新試點，形成第三個高潮。這些試點的共同特點是儘量“直選”，但不突破鄉鎮長由鄉鎮人大代表選舉的法律底線。例如，在2001年末進行的鄉長選舉中，步雲鄉雖然沒有照搬上一次的做法，但依然試圖保留“直選”的精神：先由選民投票確定10名預備候選人；10名預備候選人向165人組成的選舉聯席會議演講自己的綱領施政，聯席會議經過投票確定兩位初步候選人；這兩位初步候選人到各村發表施政演説後，由全體選民投票選出一位正式候選人；最後，鄉人代會進行等額選舉，選出鄉長。2004年2—4月，雲南省紅河哈尼族彝族自治州石屏縣在7個鄉鎮進行的換屆選舉採取了與步雲鄉幾乎完全相同的程序。湖北省京山縣楊集鎮在2002年9月進行的選舉雖然自稱“兩推一選”，但與深圳大鵬鎮的“三票制”很相似，唯一的區別是：楊集鎮推薦給人大的是兩位候選人，而大鵬鎮推薦給人大的只有一位候選人。當然，這是一個關鍵的差別，在楊集鎮人大代表還有選擇的餘地，而在大鵬鎮，人大被當作了“橡皮圖章”。2005年2—4月，重慶市渝北區在張關鎮進行的“三推一選”鎮長試點，程序有點特別，但顯得過於煩瑣，在正式選舉前有“公推”、“優推”、“羣推”三關。第一關“公推”是由一個叫作“公推會”的選舉人團從12位參選人中投票選出5人；第二關“優推”是由區黨委全委會從5人中投票選出3名初步候選人；第三關“羣推”是由選民從3人中投票選出2名正式候選人；最後，由鎮人民代表大會從2人中投票選舉產生鎮長。

與以往的做法比，近年來出現的這些試點都擴大了選民參與挑選本地領導人的廣度和深度。然而，在眾多的試點中，很多鄉鎮長選舉的觀察者對步雲鄉、南城鄉、石屏縣7個鄉鎮的“直選”評價最高，因為它們“把選舉鄉鎮長的權利直接交給了廣大羣眾，更能準確地體現和表達民意”。其中，他們對步雲鄉1998年的選舉模式更是情有獨鍾，稱它“最具有競爭性”，是幾個模式中“最為成熟的一種”，“接近真正意義上的選舉政治模式”。其實，步雲鄉的所謂“直選”是指正式候選人確定之後，由全體選民直接投票決定當選人。在這方面，南城鄉與步雲鄉比毫無二致。問題是，僅看最後一關是片面的。選舉中最容易受人操控的部分不是最後投票，而是候選人的確定。步雲鄉的正式候選人是由161人組成的選區聯席會議從3名初步候選人中選出的，161人只佔當地11 347名選民的1.4%；南城鄉的3位初步候選人需面向逾千名鄉村社幹部、黨小組長、選民代表、人大代表進行競職演説，並由全體選民從中投票選出正式候選人。在這方面，步雲鄉的參與面不僅不如南城鄉，其選舉人團的規模恐怕比其他幾個地方也要小。因此，很多人眾口一詞地推崇步雲鄉模式，其中恐怕有人云亦云的成分。

不少論者對從法治的角度批評步雲鄉“直選”持反對態度。他們認為：改革就要克服舊體制的弊端，就必須突破其束縛；沒有必要完全拘泥於現行體制的具體法規。誠然，法律是人制定的，是可以改變的。問題是，違憲事關重大，不應輕易借改革之名突破憲法的約束。否則，還有什麼必要談法治、談依法治國？推崇步雲模式的論者似乎有一種直選情結，好像只有直選才是民主，直選一定比間接選舉優越。這種看法其實缺乏實證和理論的依據。

從實證的角度看，在世界上很多老牌“民主國家”裏，一直存在着兩種基層政府首長的產生方式，一種類似總統制，即市長 (mayor) 由市民直接選舉產生；一種類似議會制，即行政領導人由市政參議會 (the council) 間接選舉，或直接由市政參議會操盤。前者流行於美國、歐洲大陸某些國家，後者流行於英國和北歐國家。有些國家甚至兩種體制並存，例如，直到1990年代初，德國還只有兩個原屬美軍佔領區的邦有直選的市長，其餘各邦的基層政府則是由市政參議會主政。不錯，近年來有些歐洲國家的有些地區出現了直選市長的趨勢，但這並不是沒有爭議的。例如，英國對直選的優劣已經進行了一二十年的辯論，到2000年才產生第一位直選市長——倫敦市長，到目前為止也一共只有十來個地方用美國方式直選市長。

從理論的角度看，與議會制相比，總統制的弊端十分明顯。首先，由於總統是直選產生的，其權力可能變得太大，變成“帝王式”總統。其次，由於國會也是直選產生的，直選的國會可能處處與直選的總統作對，造成政治上的僵局。雖然有關總統制/議會制的理論爭論大多僅關注國家層面的比較，但國家層面的問題也會在地方層面出現。例如，考慮到出現兩虎對峙的可能性，意大利在1993年開始引入直選市長時便設立了一套制度，保證當選市長在市政參議會裏也能獲得多數支持。但這種做法造成了地方性“超強大總統”，引起廣泛的批評。中國基層領導人的權力一向很大，如果他們經由直選產生，他們很可能擺脱其他機制對自己權力的限制。按照《憲法》和《地方組織法》的規定，鄉鎮人大享有廣泛的權力，其中最重要的是，選舉本鄉鎮正副鄉鎮長的權力，決定本行政區域內重大事項的權力，監督本級人民政府（尤其是鄉鎮長）工作的權力。一旦鄉鎮長由直選產生，人大的這些權力都成了空中樓閣，鄉鎮長則成了有中國特色的地方性“超強大總統”，這大概不是我們希望看到的。另一方面，如果今後人大代表由真正的民主選舉產生，人大權威得以提升、人大地位得以加強，又可能出現誰也不服誰的局面，造成決策滯怠，這大概也不是我們希望看到的。更何況，我國鄉鎮規模不小，小的萬把人，大的（如作為縣或縣級市中心的鎮）可達十萬人以上，比西方一般的“市”要大得多。隨着合併鄉鎮的推進，鄉鎮的平均人口規模會變得更大。在這種情況下，一般選民很難在直選中瞭解候選人，不免會被候選人的競選姿態和虛假承諾迷惑。如果再加上黑金勢力、家族勢力的幕後操縱，選舉有可能使選民在熱熱鬧鬧中上當。台灣的鄉鎮長選舉中出現的“黑金政治”就是教訓。

因此，在沒有認真分析直選可能產生的後果前便貿然鼓吹直選是危險的，尤其是在這種做法本身違憲的情況下。那麼看似並不違憲的大鵬鎮模式（或步雲鄉2001年的模式）是否值得推崇呢？這種模式除了具有上述直選的潛在問題外，還有一個明顯的弊端，那就是隻推出一位候選人讓人大代表表決，完全把人大當作了“花瓶”，嚴重侵犯了憲法賦予人大的權力。這種不尊重人大的做法只會妨礙人大制度的改革。另外，萬一出現人大代表否決那位唯一候選人的情形該怎麼辦？大鵬鎮模式沒有設計任何補救措施，算不上是個完善的模式。

至於有人因為人大代表選舉的改革沒有實質性突破，便希望通過鄉鎮長直選來為中國政治發展 “另闢蹊徑”，邏輯上也説不通。如果人大代表選舉有問題，為什麼不把注意力放到人大代表選舉上去。《法制日報》的文章説得不錯，當前中國政治中存在的問題並不是選民不能直接選舉各級政府的行政長官，而是很多地方的人民代表選舉未能真正貫徹民主原則，流於形式。據此，當務之急是要嚴格依法組織好各級人代會代表的選舉，切實保障廣大選民充分行使民主權利，杜絕各種搞形式、走過場的“民主選舉”，嚴禁各種侵犯甚至剝奪選民民主權利的行為，而不是在直接選舉問題上拋開憲法和法律的規定去另闢“蹊徑”。實際上，綿陽市的經驗便是從改革人大代表選舉方式入手的，可以説是有所突破；由選民選舉出來的人大代表選舉鄉鎮長，更是名正言順。但有人又説，“綿陽市的人大代表直接提名選舉方式實際上是對鄉鎮人大制度的改革，而不是直接進行鄉鎮長選舉的改革……[它]只是一種非常初級的改革嘗試”，似乎除了直選，其他都不算數，真可謂一葉障目。

我們認為，鄉鎮長產生方式的改革應該依據現行的《憲法》和其他相關法律的規定，與人大制度的改革銜接。人大制度只能加強，而不是讓它被進一步邊緣化。那麼，在鄉鎮，依靠完善人民代表大會制度能否達到實行鄉級民主的目的呢？當然可以。如果我們希望有關地方當局在最敏感的鄉鎮長選舉上會放手讓選民表達自己的意願，那麼我們也有理由期待他們在鄉鎮人大代表的選舉上嚴格按法律辦事。綿陽市能夠做到讓選民不受干擾地提名和選舉自己的代表，其他地方沒有理由做不到。如果還沒有做到，我們應大力推動在人大代表選舉方面嚴格執法，揭露和批判強姦民意的假選舉。當鄉鎮人大代表是由選民根據自己的意願選舉產生時，人大就會在人事任免方面更好地代表當地的民意，選出讓選民稱心而又稱職的鄉鎮長，同時又有效地監督他們的行為。

（本文摘自《中國·治道》一書第二章《行政首長的選舉》一節，王紹光  著，中國人民大學出版社出版）