呂德文：“小官鉅貪”的制度邏輯是什麼

近日，“小官鉅貪”馬超羣現象引起媒體廣泛熱議，中央也加大力氣治理小官貪腐問題。筆者認為，小官“貪腐”的機理和“大官大貪”的腐敗機制不太一樣，有其特殊性。一些地區基層幹部貪腐現象極為普遍，人們對此見怪不怪，乃至成了地方性的“共識”。比較流行的看法是，這些“小官”從事着細小瑣碎的工作，工作壓力大收益卻不高；一些非正式的政府工作人員，社區、村幹部甚至不是真正意義上的“幹部”，更不是官員，謀取些許私利也是合情合理的。應該説，這種認識在官僚體系內部有一定的市場，一些所謂的“貪腐”也談不上是違法違紀，只不過是上級對基層幹部的激勵而已。

從科級億元鉅貪馬超羣家中搜出的金條

然而這種“共識”顯然要不得。第一、歷史已經證明，哪怕是為制度所默許的灰色利益，也會嚴重影響黨和政府在基層的執政基礎。上世紀九十年代末，“三農”問題的重要癥結是幹羣關係緊張，其主要表現是鄉村幹部吃、拿、卡、要等違規違紀行為普遍，讓羣眾極為反感。第二、當前的農村形勢發生了根本變化，鄉村兩級組織的財政保障機制已經建立起來，惠農政策、財政轉移支付、徵地拆遷等使得農村資源密集起來，“小官”也有了實權，“小官小貪”很可能變為“小官大貪”。第三、基層幹部是國家與農民保持密切聯繫的紐帶，也是各項國家政策的具體執行者，容許小官貪腐就會造就一個利益集團，侵蝕國家政權合法性。

總體上看，治理小官貪腐現象是一項長期的基礎性工作，其前提是準確認識小官貪腐的內在機制。

一、小官貪腐的表現

當前，小官貪腐分佈極為廣泛，主要表現為以下幾個方面：

1.公權私用，在國家政策執行過程中謀取私利

這是表現最為普遍，也是危害最大的一種小官貪腐行為。首先，公權私用表現為選擇性執法，利用執行國家政策的實權吃、拿、卡、要。比如，一些基層工作人員在税費徵收、計劃生育、治理違建、環境執法等政策執行領域，利用上下級之間信息不對稱的客觀現實，濫用一線執法的自由裁量權，對那些不給好處的個人和企業重罰，而對那些有利益輸送的法人則睜一隻眼閉一隻眼。其次，公權私用表現為變通政策，在執行國家政策過程中，形式上依法依規，實質上是以權謀私。很多具體政策的實施只有原則性要求，並沒有細緻的操作細則，這為一些基層幹部變通政策創造了條件。比如，農村低保名額的分配，由於大部分地區還未實現應保盡保，而符合低保政策要求的農户比較多，使得人情保、關係保較為普遍。一些村莊直接將低保名額平均分配給每個村幹部，然後由村幹部具體決定由哪些農户享受低保。

2.官商勾結，攫取公共利益

這也是近年來較為普遍，也比較隱蔽的小官貪腐方式。當前，一些社區和村幹部本來就屬於鄉村能人，“富人治村”已甚為普遍。地方黨委政府本意是希望通過建設“雙強雙帶”基層組織來服務老百姓，鼓勵政治素質、發展能力較強的能力競選基層幹部，是他們能夠帶頭致富、帶領羣眾致富。然而，毋庸置疑的是，一些能人發展能力強，政治素質卻不一定強；能夠帶頭致富，卻並不一定會帶領羣眾致富。相反，一些具有商人因為具備了基層幹部身份，反而更容易攫取公共利益。比如，在新農村建設中承包工程，通過虛高建設成本而非法獲利；通過註冊虛假專業合作社套取國家扶持資金。在一些集體經濟較強，或集體資源較為豐富的村莊，村幹部同時也是集體經濟組織的領導人，非法侵佔集體經濟利益的事件也時有發生。

3.胡作非為，強人治村

混混治村並非新現象，但新時期有了新表現。在農業税費改革之前，一些地方貫徹執行國家政策較為困難，一些家族大、拳頭硬的村莊精英當選村幹部，通過暴力威脅的手段收税税費、執行計劃生育政策。這其中，少部分“強人”蜕化為敢於使狠、拉幫結派的惡霸勢力。税費改革後，雖然“強人治村”已無政策空間，但鄉村中的惡霸勢力卻並未清除。一些惡霸利用村民自治，通過暴力威脅、賄選、拉幫結派等手段當選為村幹部，並在村幹部任上揮霍、侵佔集體財產，侵害羣眾利益，甚至與黨委政府相對抗。比如，在徵地拆遷過程中，一些惡霸村幹部黑白通吃，他們既與開發商合作，強拆民房，損害羣眾利益；又組織“羣眾”集體上訪、上街要挾黨委政府，以獲取更大利益。

二、小官貪腐的新特徵

總體上看，當前小官貪腐的方式相較以往更為隱蔽、危害也更大，呈現出新特徵。

1.“小官鉅貪”的趨勢越來越明顯

隨着新農村建設和新型城鎮化建設的持續推進，大量國家財政資金湧入農村，農村資源也不斷資本化，使得農村資源密集度不斷提高，一些看似不重要的職位也掌握了大量資源流量，小官也有了實權。比如，城郊地區的拆遷辦主任、村幹部，雖然職位不高，權力不大，卻是拆遷政策的直接操作者，而拆遷補償款卻涉及上億甚至十幾億的資金。近年來，全國各地發生過多起拆遷辦主任偽造拆遷材料騙取拆遷補償款的案件，涉及資金少則幾十萬，多則幾千萬。

2.窩案越來越多

無論是非法套取國家資金，還是瓜分、貪腐集體經濟，都非一個人所能為。因此，小官貪腐相當大比例是窩案。由於一些村官本來就是拉幫結派“組閣”競選上台的，他們更容易集體作案。而涉及到套取國家資金，則需要經過多個程序，必然是窩案。近日，湖北襄陽查處了襄州區雙豐收農機專業合作社理事長宋濤套取農機補貼的案件，涉及農經站站長、農業局和財政局相關工作人員。

3.貪腐行為更具隱蔽性

直接吃拿卡要、直接侵佔集體財產、直接侵害農民利益的現象已經極為少見，小官貪腐的技術含量越來越高。第一、充分運用合法的自由裁量權為自己謀利。絕大多數政策實施都賦予了基層幹部自由裁量空間，這為一些基層幹部的貪腐行為提供了便利。第二、充分運用上下級之間的信息不對稱的現實為己謀利。一般而言，上級部門不可能完全監控基層幹部的行為，而普通羣眾又很難知道上級政策法規的具體內容，這就為一些基層幹部的欺上瞞下行為提供了可能。第三、充分運用市場化的運作方式為己謀利。當前很多政策實施都要求進行市場化運作，儘管有公開招投標等程序要求，但這遠不能控制亦官亦商的基層幹部行為。一些基層幹部本身就是商人，在承包當地工程上有天時、地利、人和的優勢。一些基層幹部即便不是商人，承包商為了更方便施工，更易拿到工程款，也常常主動邀請基層幹部“入夥”。

三、小官貪腐的機制

當前的小官貪腐已經不再侷限於蠅頭小利，也不再明目張膽，而是充分利用了基層行政的複雜性、制度監管的漏洞、政策實施的固有缺陷來謀取鉅額利益。應該説，小官貪腐有其內在的發生機制，其中一些機制是古已有之，難以解決的，還有一些機制則是新制度環境造成的。

1.鄉村利益共同體

在農村税費改革之前，我國基本上是汲取型政權，各級政府需要從農村、農民身上收取税費，因此，鄉村幹部既是基層公共事務的服務者，也是基層政權的“代理人”，在國家、鄉村幹部和農民之間形成了相對穩定的利益共同體。一方面，國家和鄉村幹部之間有穩定的利益交換關係，國家借鄉村幹部從地方汲取資源，鄉村組織獲取部分財政保障，部分鄉村幹部在基層政權的默許下“搭車收費”，乃至謀取私利。另一方面，農民與鄉村幹部之間也有穩定的利益交換關係，農民希望鄉村幹部提供公共服務，也寄希望於通過鄉村幹部的渠道向國家表達訴求，而鄉村幹部則合法地從農民身上獲取好處。總體上看，“小官”是國家與農民關係的橋樑，是相對獨立的利益集團。

當前，雖然國家不再寄希望於通過鄉村幹部從農村汲取資源，但向農村輸入資源同樣需要鄉村幹部的配合，因此，鄉村利益共同體並沒有隨着農業税的取消而消失，而是以另一種形態存在：“小官”不再從農民身上汲取資源，卻從國家財政轉移支付中謀取利益，這主要表現為通過發補助、獎金的名義將公款私分，或借待客、跑項目、購物資等事項，虛列開支、虛報冒領。

2.灰色利益鏈

當前，國家財政轉移支付主要分為兩種形式，一是普惠性的財政轉移支付，如種糧補貼、合作醫療、養老保險等等，一是專項轉移支付，如新農村建設、水利工程、道路村村通、現代農業示範園、專業合作社補助等等。一般情況下，隨着政策制度的不斷完善，羣眾認知水平的不斷提高，再加上涉及面較廣，普惠性的財政轉移支付很難為“小官” 貪腐。但是，專項轉移支付卻很容易為“小官” 貪佔、截留、私分、挪用，鄉村幹部、不法商人之間甚至形成了灰色利益鏈條。

國家財政專項轉移支付一般要求在進行項目化、市場化運作，項目落地不再依靠基層政權體系和羣眾自治組織，而是依靠市場化機制進行運作。具體而言，國家財政支持的農村基礎設施建設，通過項目的形式向企業、個人發包。由於基層市場發育不成熟，與鄉村幹部關係密切的企業和商人具有競爭優勢，再加上制度監管不夠完善，使得“小官”的權力尋租空間非常大。為了有效規避風險，不法商人也樂於與鄉村幹部合作，共同從國家財政轉移支付中獲取利益。

3.監管制度不健全

農村資源密集度的提高，調動了羣眾參與自治的積極性，但是，也造成了部分地區村民自治的變異，羣眾難以對村幹部進行監督。主要表現為：村民選舉過程中賄選現象嚴重，花費百萬甚至千萬競選村主任已不是新聞；黑惡勢力操縱選舉，“惡人治村”的現象在一些地區較為嚴重；村幹部一言堂，剝奪羣眾參與權、知情權、監督權現象較為普遍。

與此同時，既有的黨紀、政紀、法律存在監管漏洞，“小官貪腐”處於失控狀態。首先，“小官貪腐”具有相當大的隱蔽性、灰色性，遊離在合法與非法之間，監管難度較大。平心而論，鄉村利益共同體和灰色利益鏈有一定的歷史合理性，在國家與農民關係未曾理順之前，就難以杜絕灰色利益的存在。其次，多頭監管體系造成對小官貪腐的監察力量薄弱。當前對“小官貪腐”的監管分散在組織、紀檢、民政、監察、公安、基層政府等多個機構，它們職權不一、權限不同，難以形成合力。造成的結果是，每一個部門的監管都處於消極狀態，基本上是“民不舉、官不究”現狀。再次，缺乏相關的法律制度支撐。村幹部並不是公務員，它們不受行政法規的約束，而村民自治組織法又難以保障實施，導致村幹部成為“三不管”幹部。

治理小官貪腐是一項系統工程，應該着眼於基礎。必須進一步打破鄉村利益共同體的格局，縮小鄉村兩級之間的利益交換空間，其關鍵是重新定位社區、村幹部的職能。應將村務和政務明確劃分，減少村幹部的政務工作，切斷鄉村幹部的合謀空間。需要完善財政轉移支付方式，斬斷基層灰色利益鏈，核心是破除對市場化運作的迷信，發揮羣眾自治組織在公共服務上的積極性。還要整合既有的小官貪腐治理機制，組織、紀檢、民政部門應在兩委換屆中密切配合，保障村民選舉依法依規進行，實現村幹部貪腐的源頭治理。要建立村幹部的常規監察制度，對其經濟問題、職務行為進行審查，實行過程治理。一旦發現違法違規現象，必須嚴懲不貸，貫徹結果治理。