賀雪峯：中國需要再造一個土地食利者階級嗎？

【編者按：中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了《關於引導農村土地經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》，對農村土地流轉問題作出了明確規定。對此，賀雪峯教授此前已在觀察者網刊文評論，而涉及土地問題的另一重要領域，即農村土地徵用問題，目前尚未專門出台文件加以規定，因此，尚需從不同的角度進行討論。這裏刊載的是賀雪峯教授的文章，也歡迎其他專家學者投稿，展開討論。****】

一、

土地問題一直以來是學界和政策部門討論的熱點問題。土地問題主要包括農地和建設用地。2014年9月29日下午，習近平總書記主持召開中央全國深化改革領導小組第五次會議，就《關於引導農村土地承包經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》等發表講話，筆者曾在觀察者網撰文評論。最近中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了《關於引導農村土地經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》，關於農地流轉的大政方針確定下來。關於建設用地制度改革，中央全國深化改革領導小組還沒有專門研究。筆者因此願意再就建設用地制度改革問題尤其是所謂農地農房自由入市的問題，談一點自己的粗淺看法。

筆者以為，最近關於農地農房可否自由入市的爭論，要害是我們是否要以維護農民利益的名義再造一個土地食利階級出來。

之所以説再造一個土地食利階級，是因為根據中國土地制度的憲法秩序，中國是已經消滅了土地食利者的國家，已經沒有了土地食利階級。這是因為中國經歷了從傳統社會走向現代社會的兩場關鍵性的革命，即以平均地權為核心的新民主主義革命範疇的土地改革，屬於資產階段民主革命的內容，和以消滅土地私有制為目標的社會主義改造。經過這兩場革命，土地就不再是作為財產，而是作為生產資料，掌握在勞動者手中，不再參與超額經濟利益的分享，或不再有人可以通過佔有土地不勞而獲當土地食利者了。

新中國的這兩大革命將土地利益極大地釋放出來，用於新中國快速推進的工業化，在既無外援又未向外轉嫁危機的情況下，用大約30年時間，將中國從一個農業國變成工業國，成功實現新中國的工業化。

在未經資產階級民主革命和社會主義改造的國家，土地私有且往往佔有極不平衡，依附在土地上的食利集團龐大而堅固。這樣的國家所產生經濟剩餘就由三個集團來分：勞動、資本、土地。在全球化背景下面，資本是要獲得全球平均利潤的，否則資本就不會來，或來了也會撤走。土地食利集團越是強大，這個集團從經濟剩餘中所獲利益就越大，土地集團利益越大，勞動可以分享到的經濟剩餘就越少，不同的勞動者集團之間為分享不多剩餘所發生衝突可能性就越大，這樣一來，這樣的國家，各個階層、各個階級之間就很容易產生嚴重衝突，政治不穩定就屬正常。

改革開放以來，中國經濟發展中資本越來越起重要作用，並在經濟剩餘分享中佔據越來越大比重。在當前中國深度參與到全球化的背景下面，參與到中國經濟發展剩餘分享的主要有兩個集團，一是資本，二是勞動，總體來講，土地還未參與到剩餘分享之中。因為土地沒有分享經濟剩餘，資本獲得全球平均利潤，留給勞動的經濟剩餘就相對比較多，不同勞動羣體之間的利益分享就相對緩和，不同階層、不同階級之間的鬥爭就相對緩和，中國政治因此容易保持穩定。也正是因此，中國是發展中國家中不多的同時保持了經濟快速發展和政治穩定的國家，也是有希望走出中等收入陷阱的國家。

二、

當前中國土地制度安排中最重要的一點是，經濟發展和城市擴張需要新增城市建設用地，並因此將農民集體所有的農業用地通過國家徵收轉為城市建設用地。一般來講，城市建設用地具有遠高於農地的價值，其中原因是用途的改變：之前農業用途的土地改變為了工商業用途，從而極大地提高了土地上的經濟密度。農地非農使用所形成鉅額增值收益顯然是因為經濟發展和城市擴張所附加上去的，而非土地本身所具有的價值。

按中國土地制度的憲法秩序安排，農村集體所有土地是出產資料，而非財產，國家徵收農地是按土地作為農業生產資料進行補償，《土地管理法》要求給予徵收農地的補償不能超過土地年產值30倍。國家徵收農地為城市建設用地後，可以拿到土地二級市場交易，以獲得遠高於土地徵收費用的土地出讓金，土地出讓金以土地財政的形式主要用於城市基礎設施建設。城市基礎設施顯然不只是政績工程和領導人的面子工程，而是城市生活和生產的基礎性條件，是城市經濟良好運行和有效運轉的物質基礎和基本前提。良好的城市基礎設施是中國作為發展中國家卻仍然可以保持全球經濟競爭力的關鍵之一。之前是廉價勞動力，現在中國勞動力成本已遠高於東南亞、南亞、非洲等發展中國家，但中國良好的城市基礎設施使得中國仍然具有遠高於其他發展中國家的資本吸引力。

由土地出讓金所構成的土地財政，將經濟發展和城市擴張所附着在特定區位土地上的增值收益歸公，用於建設城市基礎設施，從而使城市化可以良性持續，這樣一種制度安排就通過土地“漲價歸公”，做到了“地利共享”。而不是讓恰好佔據特定區位者壟斷獲取土地增值收益，成為不勞而獲的土地食利者。這正是中國土地制度安排的極大優越性。尤其對當前中國的快速城市化是極大制度“紅利”。

三、

當前，以周其仁為典型的一派聲音以保護農民利益名義，認為應當允許農地農房自由入市，讓農民可以獲得農地農房入市的市場價值，從而獲得“鉅額貨幣財富”。周其仁的主張看起來是在為農民説話，所用術語是經濟學ABC，即允許土地這種生產要素自由流動，從而通過市場配置資源，提高資源配置效率。但是，周其仁有意忽視了土地不可移動的特性和土地用途管制的世界通例，也有意忽視了中國土地制度的憲法秩序。

允許農地農房入市，就是將當前只是作為生產資料的農地變成了私有財產，就改變了經過兩場革命所確立起來的土地制度憲法秩序。而即使允許農地農房入市，從而可以獲得城市建設用地同樣的市場價值，這些可以入市的農地農房也僅可能是城市近郊農民的農地農房，城市近郊農民因為特殊區位，其農地農房自由入市可以獲取的土地利益就不只是數萬、數十萬元，而是數百萬、數千萬元甚至上億元，如此鉅額的土地利益的獲得與特定區位農民的個人努力沒有任何關係，這樣就事實上形成了土地食利者集團。這個不勞而獲的土地食利集團一旦出現，必然要極大地佔有總量有限的經濟發展剩餘，因為天底下沒有無緣無故的財富，同時，他們也一定可以集結成為一股強大力量來維護自己利益。因土地食利者不勞而獲的特點，其集結起來的力量幾乎必然是腐朽的、反動的，是對中國現代化毫無益處而危害極大的。且這個集團絕不可能包含所有農民，而只可能是城郊極少數農民，這個農民的數量只佔中國農民總數的不足5%，其利益卻比幾乎所有農民利益之和還要大。這個5%的農民成為土地食利者，擠佔了用於城市基礎設施建設的土地財政資源，就使城市基礎設施建設更加難以為繼，農民工進城也就更加困難，國家也越發缺少為廣大農民提供轉移支付的財政能力。

也就是説，周其仁等人農地農房入市的主張，僅僅是可以再造出一個新中國早已消滅了的土地食利者集團出來。中國通過兩次革命消滅了土地私有制，消滅了土地利益集團，實現了歷史上最先進的土地制度，從而使中國經濟發展可以借重這個土地制度的“制度紅利”，周其仁卻要將這一“制度紅利”消滅掉，卻要再造出一個腐朽的甚至必然是反動的土地食利集團出來，真是不可思議。

四、

中國是一個發展中國家，是一個有14億人口的大國。中國能否走出中等收入陷阱還有很大的不確定性。之所以中國可以取得過去幾十年的巨大經濟政治建設成就及中國有走出中等收入陷阱的希望，很大程度上要得益歸因於中國消滅了土地食利者集團的土地制度安排，也就是得益於新中國進行的土地改革和社會主義改造的兩場革命。中國既然已經消滅了土地食利者集團，就完全沒有必要再造一個出來。在土地制度改革的所有議論中，不管是用保護農民利益為幌子，還是以市場經濟ABC作幌子，或者用城鄉一體化等大詞作為幌子，或者以所謂國際通例作幌子，我們都應當注意，如果中國在發展中形成的經濟剩餘越來越多地被未經個人努力也不擔個人風險的特定區位上的土地佔有者無償獲得，從而產生了一個越來越龐大的不勞而獲的土地食利者集團，那麼，中國的土地改革就是走到邪路上去了。

我們要時刻警惕這些引導中國土地改革走向邪路的人！