華生論土地私有（下）：東亞成功轉型源於土地私有？

【12月2日，中央全面深化改革領導小組第7次會議再次強調了，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。新一輪土改帷幕拉開之際，《觀察者網》3日獨家刊發了經濟學家華生對土地私有化討論的上半部分，從關係你我的房產以及農民利益的實證角度分析，土地私有化並不如想象中能給我們帶來多少好處。在直面土地私有化討論的下半部分，作者分析了他與周其仁、許成鋼、文貫中等學者的分歧所在，並從東亞國家城市化轉型成功的案例中得出結果，東亞國家的成功轉型並不是得益於私有化，相反是來自於土地收益的公共性上。】

小產權房入市曾經是華生和諸位教授爭議的一個焦點話題，如今小產權入市無望，建設亦被叫停。

城郊農地開發是分歧的核心

我在回答周其仁教授的批評時曾經指出，周教授主張的真農房農地入市，我從改革的方向上並無不同意見，只是在步驟上不能草率從事，一蹴而就。我與他的真正分歧是在城郊農地如何開發入市上。從主張土地私有的許成鋼、文貫中教授那裏，實際上我們看到了同樣的分歧焦點。

許教授這次在莫干山會上，重複了他的一貫主張，即世界上只有極少數幾個國家不搞土地私有制。當這個觀點受到質疑時，他認為土地私有制是市場經濟和現代政治制度的基礎，這樣的命題竟然還有歧義就不願再討論了。

其實許教授在年初接受“財新網”的採訪中談“土地私有制是城鎮化的基礎”中，除了講結論以外，也是作了一些論證的。他説城鎮化是一個自發的過程，它以土地私有制為基礎，是隨着市場的發展走的，土地的供給和需求由市場決定。因此中國的土地國有和政府壟斷必然扭曲和阻礙城鎮化、現代化。

同樣堅信土地私有制的文貫中教授在他的新書“吾民無地”中，則作了更詳細的闡述。在文教授看來，“允許農户土地私有和自由退出強制性的集體所有，是使中國走出現行嚴重過時的土地制度的唯一選擇（見上書73頁）；“要允許土地私有和農地進入其他行業的自由”（同書74頁）。

文教授認為，“‘小產權房’便是農民集體攜帶土地離開農業，進入房地產業的產物，有何不合法？當各行業的人都有利用自己的生產資料追求價值最大化的今天，唯獨農民沒有憑自己的主要生產資料——土地——追求並實現其最高價值的權利，這不是明顯地用莫名其妙的理由制度性地歧視農民嗎？（同書68頁）”“如果允許農地私有，自然就不存在‘小產權房’是否合法的問題” （同書74頁）。

與許教授相同，文教授認為“農地何時轉為城市用地，應該由農民根據土地市場的價格信號，獨立做出判斷，這樣的城市化才是內生的，因而是可持續的。土地的升值究竟如何分配，農民作為所有者自然要有最大的發言權，這是天經地義的事（同書108頁）”。文教授建議，中國的城市化道路，應當選擇走20世紀上半葉老上海的浦西發展模式，或者今天深圳原住民自己大量建造小產權房的發展道路。

土地開放不簡單靠市場

説到這裏可以看出，圍繞土地私有制作為信念信仰確實不好討論，但落實到作為城市化的具體制度政策設計，大家就可以進行實證的討論了。就如獲得諾貝爾經濟學家獎大師們的理論可能深不可測，但其一旦被用於政策設計，它就要經得起執行部門乃至普遍老百姓的質詢拷問。如果我們把討論聚焦在這個操作層面上，顯然討論就容易有成果，真理也才能越辯越明。

主張土地私有制的教授們的意見出發點應當沒錯：城市化是現代化必由之路。因此如果真如他們所説，只要實行土地私有，市場自己就能夠很好地配置土地資源，成功地實現城市化現代化轉型，這樣自然誰也沒有什麼可以反對的理由，剩下的只需要去克服既得利益或意識形態上的障礙。

但一個自然的質疑是，二戰後的發展中國家絕大多數都是搞土地私有制和市場經濟的，但成功實現城市化現代化轉型的卻寥寥無幾，扭曲和阻礙的事比我們更嚴重，這就暗示事情還不象他們説的那樣簡單。

直觀地説，市場之所有未能直接配置土地資源自發實現城市化，是遇到了規劃的制約。因為在現代社會中，土地資源的開發配置一般不是通過市場直接進行，而要通過政府規劃體現，即便是市場意志也有賴於規劃去實現。顯然，市場供求關係自己調節配置土地資源與靠別人去體現實現肯定不是一碼事。

這一點，其實許成鋼教授在上述採訪中也談及了。他説香港房價這麼高，就是因為只有20%的土地可開發，80%的土地政府規劃不讓開發。可見即便是連年被評為世界第一的自由經濟體香港，市場也配置不了土地資源。香港如此，發達世界其實也都大同小異。因此，他們説的土地自由進入不同用途的市場在西方也並不存在。

在土地私有制的基礎上，市場為什麼還不能直接配置土地資源的開發呢？從經濟學上説是因為交叉外部性。由於土地開發產權界定的困難，土地所有人只追求土地開發的收益，而不負擔土地開發的負外部效應。又由於涉及到的利益關聯方又太多和太錯綜複雜，因此交易成本太高，市場供求談判本身無法決定每塊土地的用途及其建築容積率。

其實，現代社會土地開發離不開規劃這一點，生活在美國的文貫中教授也並不是不知道，故文貫中教授自己也承認“在美國，純粹的農地用途管制是不需要補償的”（同書120頁），因此他主張土地 “在符合區劃和城規的前提下允許土地的自由流動”（前書，71頁）

不過這裏的問題在於，如果區劃和城規是有約束力的，土地在不同產業間改變用途和容積率的流動就無法自由；如果土地可以在不同產業間自由轉讓開發，那符合區域和城規的前提就不復存在。

文貫中教授解決這個矛盾的辦法如下：“隨着土地價格的變化，土地所有者會根據地價的變化和土地市場供求的變化，從追求自身經濟利益極大化出發，要求改變區劃，區劃的調整原則是基於對土地所有者利益的承認和保護，城市規劃與區劃部門會經常性地對已有的區域做相應的調整。”（前書，106頁）

這就是説，文教授解決規劃與產權人開發自由衝突的方法是，區劃和規劃的不斷調整，去適應土地價格變動后土地所有人經濟利益最大化的要求。這樣矛盾當然可以解決，只是區劃和規劃就變成了高度彈性和適應性的橡皮圖章。

不難想象，所有城郊更不用説大城市的城中村城郊村的原住民，肯定會先要求棄耕棄農搞土地開發，並跟隨城市化過程中土地市場價格的不斷攀升，要求建更多更高更密的樓盤，以實現自己的經濟利益最大化。

其實這也是文教授推崇的深圳市原住民走過的真實道路：他們從棄農建起低層樓房開始，每過一些年隨市場需求變動，就搶建搶高幾層樓，現在很多都已建到20多層了。儘管如此，這還是在規劃對他們的搶建擴建禁令不斷的情況下實現的。如果規劃如文教授所説的那樣能靈活地調整和適應他們的利益最大化，如果政府近年來不是用嚴禁和炸樓去阻止和震攝土地權益人，顯然他們還有經濟動力把樓建得更高更密。

不過，這樣跟着土地所有人需求走的彈性區劃和規劃，顯然不是現代發達國家的現實。因為無論地價如何變動，發達國家的很多城市不管我們離開多少年，重訪時還是能見到熟悉的街道和建築；城郊鎮郊也總是佈滿了綠地、菜地或農地，並沒有為經濟利益最大化而開發。

況且在土地私有制下，每一塊土地所有人的利益都是獨立的，而城市化開發只能有一小部分土地用於市場價值最高的商業開發，還有相當大部分土地必須用於公共用途和低市場價值的使用，這就意味着規劃不可能滿足每個土地所有者的利益最大化要求，各個土地所有者也不可能都同時追求自身經濟利益的最大化。

要使導致各土地產權人損益懸殊的規劃被遵守，需要的不是各產權人只顧自己利益的最大化，而是對受規劃影響、收益和損失各不相同的土地產權人的利益進行綜合調節和再分配。這種再分配只能是在保護和保證土地所有者在規劃改變前原有土地市場價值的合法合理基礎上，追求社會整體利益的協調。

所以，在美國各地的土地分區管治條例中我們都看到，分區管制的宗旨，是保護和促進社區的健康、安全和福利，不僅考慮當前還要考慮未來，以創造社區內和各社區間和諧便利關係，防止過度利用土地及人口過度擁擠、協調土地與建築物及道路之間的適應發展等等。顯然，這與每個土地所有人為自身經濟利益最大化而自由利用土地完全不是一碼事。

部分城郊農民和地產商暴富是後發國家土地陷阱

應當承認，在現代建築技術和環境生態保護出現之前，歐美一些國家歷史上城市的緩慢形成和發展，有着多少自發的形態（其實即便最古老的城市建設，也有當時的政府即君主或官吏的意志）。但至少從上個世紀初開始，用立法來嚴格規劃和管治土地開發和建築已經是各文明國家的普遍現象。

二戰以後無論是發達國家的後城市化建設，還是發展中國家追趕式的城市化轉型，已經沒有土地所有者完全靠市場自發實現城市化的案例。即便在法治薄弱的發展中國家，土地所有人或土地投資投機者也是要靠政商關係去讓規劃對自己有利，或為獲利而破壞規劃並不被追究。

由於城市化是一個國家的絕大部分人口改變職業和居住地的遷移過程，因而大部分土地因規劃和市場因素以及人口的離去而並不怎麼升值，只有城市周圍這一小部分土地會因城市發展、人口聚集和公共品集中投入而鉅額升值。因此，土地所有人利用土地爭取經濟利益最大化的努力並不會使廣大非城郊農民富裕，而只會讓一小部分城郊原住民和地產囤積商暴富。占人口多數的外來遷移打工者無地無房，土地的市場化升值會自動落在城郊土地所有人和囤積者頭上，這才是後發國家城市化轉型中的土地陷阱與真正挑戰。

中國的城市化則走的是一條相當獨特的道路。在過去相當一段時間中，它依靠土地公有制、廉價外來勞動大軍和壓低對失地農民的補償，實現了城市規模的迅速擴張和工業化的奇蹟。但也留下了城市建設追求政績、貪大求洋的沉重包袱，和對外來移居就業人口的鉅額欠賬。

這樣當近年來由於新增勞動人口鋭減、移居不定居形成的人力資本特別是其代際升級受阻的弊病顯露、城郊原住民權利要求上升的合力下，各地政府普遍陷入了債務泥潭，工業化城市化的步伐日益沉重。顯然，如果沒有改革和體制上的重大突破，還會出現進一步的惡性循環。

習近平：要好好研究農村土地流轉問題。上圖為去年7月22日，習近平到武漢農村綜合產權交易所瞭解涉農產權交易。

應當説，土地私有化和自發城市化的呼聲，就是在這個背景下越來越高。如前所述，本來多種土地所有制共存是現今絕大多數市場經濟國家的普遍情況。實現市場化改革的中國，允許一部分土地私有，恐怕遲早也是改革和市場經濟發展的大趨勢。

但是，希望通過土地私有和產權人追求經濟利益最大化的自由交易和自由開發，去自發實現城市化則肯定是一條死衚衕。因為生態和人文環境質量難以進行產權界定，和內在化於土地所有人的損益，市場自身無法決定每塊土地的最佳用途和建築容積率。因此，土地能否私有，與土地能夠按照自己的意志去使用搞建設完全是兩回事。

東亞成功轉型源於土地私有？

順便需要指出的是，在真正允許土地私有從而農民和城市居民都擁有自己住房與私有土地的時候，現在流行的所謂“集體土地與國有土地同地同權同價”、“集體土地上建造的小產權房合法化”、乃至”集體經營性建設用地入市”等看似正義，其實虛幻誤導的口號反而會失去光環和意義：所有土地都有用途管制，私有土地當然也不例外；農業用途的土地不可能與非農建設土地同地同權同價，即便交易也只能在不同的市場上進行；無論城市居民還是農民在自己私有土地上的違規違章建築全部非法，誰也不能以 “集體土地”或“小產權房”來為自己的違建正名或找藉口，如此等等。

也許正是因為沒有這些迷霧，我們看到在土地私有制的日本、韓國、我國台灣等東亞經濟體，他們在城市化轉型期對城市化土地基於“漲價歸公”和土地公共性概念的立法和調節反而更加堅決、有效，從而保障了全部移居人口的城市化融入和市民化，成功實現了現代化轉型。

如日本《土地基本法》明確宣佈“鑑於土地與公共利益具有的特點，規定土地優先用於公共福利。”日本改變土地用途和規劃實行的是“減步法”，即要求私有土地所有者交出部分土地以換取用途和規劃改變，而“減步法”的原則是，土地所有者在土地用途和規劃改變前後的土地價值不變，即實行完全的“漲價歸公”。

韓國在私有土地也有其廣泛社會性的立法理念下，強調土地收益的公平分配和社會分享，先後制訂了《土地超過利得税法》、《開發收益回收法》和《宅地所有上限法》等法律，保證私有土地改變用途和規劃後的開發收益歸公共佔有，社會分享。

我國台灣地區在蔣經國時代的經濟高速發展和城市化轉型期，更是嚴格實行孫中山先生的“平均地權”，“漲價歸公”的思想，保證土地開發收益為社會所用。

可見，土地公有或私有不只是一個表面上的口號。如果在土地公有的旗幟下，土地改變用途和規劃的收益，實際上歸個人或某些利益集團所有，那麼，它在實質上就接近於私有。

相反，就如我們在上述東亞國家和地區也包括許多發達國家所見，土地是私有的，但改變用途和規劃的開發收益要由公共佔有、社會分享，私有土地實質上具備了很大的公共性。實際上，這也是日本、韓國和我國台灣地區在城市化轉型期的貧富差距反而比我們低好幾個數量級的重要原因。

再如英國首都倫敦可謂寸土寸金，但近郊的大片農地、綠地雖然也是私有土地，但並不能開發，實現不了什麼市場價值，可見，單看一個口號往往也是迷惑人的。

土地私有不是靈丹妙藥

從長期來看，我國土地產權制度改革的前景，或者是普遍的土地國有化，城鄉居民都擁有同等的實質產權，即土地使用權、收益權、交易權，或者是城鄉居民用地和農用地的私有，這樣城鄉居民也都平等地擁有對土地的所有權。而那種城市居民沒有土地所有權、只有農民可以擁有土地的制度安排，則無論其在過去和今天發揮過怎樣的歷史作用，從趨勢上看，恐怕是會逐步消亡的。

綜合以上的討論可以看出，我國現行的土地產權和管理制度亟待進一步改革，但並非批評者眼中的那樣不堪。農村集體所有制循序漸進的改革也不失有積極意義。土地私有不是禁忌但也不是靈丹妙藥。

如果真去模仿擴展深圳模式，即由少量原住民擁有城市的土地和房屋，富裕的只會是一小部分人，而根本無助於占人口多數的外來打工者安居融入和市民化。因此，土地國有、私人使用也好，宅地農地直接私有也行，但集體土地進城反而會是怪胎。

而各種土地制度都要去回答發展中國家城市化轉型的實質性挑戰，即如何能將一個國家的大多數人口，平穩和體面地從傳統農村農業轉移到更高產出的現代工業和城市經濟，住有所居，享受平等的公共品服務，而農村留守農户能耕者有其田、規模經營，無需承受長期租用他人土地的負擔壓力，從而同步實現工業化、城市化和農業現代化的轉變。

沿着這條道路，以後農民可以自由進城落户，市民也可以自由選擇歸農耕作的前景也就不會遙遠。