呂德文：棄嬰管理的限度

據2014年12月4日《法制晚報》的報道，外籍男子雷蒙恩非法收養十多名中國棄嬰，其中一名八歲中國女孩菲比因傷致生命垂危，7日離開人世。雷蒙恩涉嫌虐待兒童引起輿論關注，一時間矛頭均指向了這位“外國養父”，雷蒙恩到底有無虐待兒童，有待進一步調查；但其非法收養棄嬰的行為卻是真實的。這再一次暴露了我國當前棄嬰管理的問題。

雷蒙恩

八歲中國女孩菲比

雷蒙德事件並非孤立案例，去年年初發生的河南蘭考袁厲害事件更具代表性。實際上，類似於棄嬰管理存在的灰色地帶，在別的地方行政領域也廣泛存在，這是典型的“行政限度”現象：簡單地説，在現代國家中，政府在理論上負有社會管理職能，但實際上，社會上卻廣泛存在行政不可觸及的灰色地帶，地方政府只能默認這些“合情合理卻不合法”的行為的存在。

2013年1月4日8時許，蘭考縣一收養孤兒和棄嬰的私人場所發生火災，造成7人死亡。起火地點為蘭考人袁厲害家，其人以收養棄嬰和孤兒出名。從1986年收養第一個棄嬰開始，袁厲害收養了100多個棄嬰孩童，具2011年當地民政局的調查統計，和其共同生活的孩子仍有34人，男孩21名、女孩13名，其中病殘兒童16名。由於袁厲害的事蹟媒體早有報道，她本人具有截然不同的兩種形象，有人稱之為“愛心媽媽”，有人斥之借棄兒牟利，但毫無疑問的是，蘭考地方政府在關於孤兒和棄嬰的管理上存在失職行為，火災事件發生後，蘭考地方政府再次受到廣泛質疑。

蘭考政府有諸多無奈之處。法律規定，父母不能遺棄兒童，但現實中，因身有缺陷或其他原因被遺棄的嬰兒並不少，而蘭考縣民政局幾乎沒有關於棄嬰的行政管理能力。在2011年之前，蘭考民政部門的救助站主要針對外省流動人員進行救助，縣上的社會福利院也主要贍養孤寡老人，開封的SOS兒童村救助對象則要求是健康的兒童。撫養這些棄嬰的責任本應由政府部門的社會福利院來承擔，但目前政府部門的力量有限，根本就沒有兒童福利院。按照就近原則，蘭考的棄嬰本可以由附近的開封福利院收養，但早些年開封福利院也因條件有限只接受健康的孤兒和棄嬰。客觀上，這些被父母遺棄的嬰兒的的確確是被社會拋棄了。在這種情況下，袁厲害主動收養棄嬰，不能不説其有愛心，無論她的行為有多麼的不合法甚至於不合情理，也不可否認其在救助孤兒和棄嬰上的正功能。正是在這個意義上，袁厲害家不自覺間成為了私人救助所。

問題在於，即便客觀上地方政府沒有能力管理棄嬰，也並不意味着民政部門可以對此視而不見，因此，蘭考民政局與袁厲害之間形成了一個複雜的矛盾關係，由於袁厲害事實上承擔了當地棄嬰的救助責任，民政局經常表彰其愛心，但是袁厲害的救助行為是徹徹底底的違法行為，且民政局有理由懷疑其在此過程中可能犯有更為嚴重的罪行，因此不斷“敲打”她的不合法。隨着地方行政能力的不斷增強，民政局開始與袁厲害爭奪棄嬰的收養權。

表面上看，在雙方的博弈中，民政局應該佔據優勢，但其實並不盡然。袁厲害的違法行為很明顯，根據收養法，她根本不具備收養人的資格，收養法規定，收養人必須無子女、有撫養教育被收養人的能力，而袁厲害有三個親生子女，從被其收養的棄嬰的糟糕生活條件來看，她根本不具備收養能力。此外，收養法第八條規定，收養人只能收養一個子女，而袁厲害竟然收養了100多人，現在也有34人；袁厲害還親口承認，曾經把孩子“送人”，並拿了“撫養費（奶粉錢）”，這已經涉嫌倒賣兒童，觸犯刑法。民政局哪怕根據其中的任何一條，都可以剝奪袁厲害的收養權，但非常奇怪的是，袁厲害的私自收養行為，竟然一直持續下來，直到慘劇發生。從火災發生後地方政府的反應來看，這次事件或許打破了雙方博弈的均勢，地方政府終於取得了主動權，民政局已把袁厲害近期收養的5名棄嬰送交開封市社會福利院養育，籌劃建立零時安置點，2013年全力建好蘭考縣孤兒收養中心，讓其他棄嬰產生進入福利機構的意願。很顯然，民政局不僅存在棄嬰管理的行政缺失，同樣存在管理非法收養行為的限度。

民政局對袁厲害的態度明顯轉變。2005年一篇當地媒體中，時任蘭考縣民政局副局長李美姣在談到袁厲害時説，“她很少主動向民政局伸手，更多的是靠自己的能力”。火災發生後，針對外界流傳的袁厲害利用收養棄嬰牟利的説法，李美姣以民政局黨組副書記的身份回應説，目前並未掌握這方面證據，只是承認有的家庭從袁厲害手中收養子女，有可能給點類似奶粉錢的補償。李美姣的這種同情態度顯然與其與袁厲害有很多交集有關，李曾在袁厲害居住地城關鎮長期任職，很清楚袁厲害早期收養棄嬰行為的不易。事實上，李美姣的這一看法，是當時民政局的主流看法，當時的縣民政局和城關鎮政府一直把袁厲害作為重點救助對象。

這一同情態度甚至還表現在其他政府機構，比如當地公安機關。2010年，鄭州的陽光義工志願者組織舉報了袁厲害，這個組織的負責人王秦朗稱，袁厲害把一些心臟和兔唇修補手術成功的棄嬰，賣給別人牟利。河南省民政廳經過調查，認為袁厲害“非法收養”，蘭考民政局不得不督促袁厲害把孩子送到開封的福利院。為了避免孩子被福利院抱走，袁厲害給20個棄嬰突擊上了户口，讓這些孩子身份合法化。而按照法規，只有民政部門出具棄嬰證明，派出所才能上户口，蘭考民政局卻稱從沒出具過任何證明。有證據表明，袁厲害可以輕而易舉地獲得本該由民政局和派出所聯合調查的棄嬰撿拾證明。

從2010年開始，中國的兒童福利制度有了重大突破，社會散居孤兒和失去父母、主要照料者缺失的兒童，得到了國家的兒童福利津貼，當年即由中央財政安排25億多元專項資金補助各地發放孤兒基本生活費。各地的福利院也開始有能力接受棄嬰，從2011年9月開始，開封福利院接受蘭考棄嬰的渠道已經相當暢通。隨着民政局行政能力的增強，民政局對袁厲害的態度逐漸從支持轉變為反對，一些質疑聲開始出現，比如民政局社救股的股長就認為，袁厲害不願意放棄這些孩子，因為她把那些康復的孩子“送給”需要孩子的人家，他相信裏面存在金錢交易。而開封市福利院副院長更加直言，袁厲害的這一做法是公開的秘密。2010年，民政局已明確告知袁厲害不要再收養棄嬰，也向社會聲明，希望將孤兒送到民政部門，由民政部門來安排。2011年9月9日，蘭考縣民政局聯合公安等部門，在開封市福利院的配合下，聯合治理縣裏棄嬰收養不規範的情況。通過説服，袁厲害將5個孩子送往了開封市福利院，但剩下的十幾個孩子袁厲害堅決不同意帶走。

蘭考民政局局長楊佩民在火災事件後接受採訪時稱，當時之所以無法把袁厲害收養的孩子接到福利院，是因為民政局沒有行政強制執法權。楊稱，在政策上，2008年幾部委曾對公民私自收養做出規定，可當時只規定不符合條件的應移交福利院，“如果當事人拒絕移交，法律沒有規定該怎麼辦。”副局長李美姣的解釋更為詳細：“袁厲害強烈抵制，併發生口角，後來為了避免矛盾激化，沒有采取強制措施，準備分批分次再將孩子們接走”。這句話很值得琢磨，民政局雖然沒有強制執法權，但並不意味着不可以採取強制措施，它只要依靠收養法就足以申請強制執行了，只是為了避免矛盾激化沒有采取而已。而沒有採取措施的原因是袁厲害激烈反對，聲稱與其收養的棄嬰有了感情，那些孩子也不願意離開。袁厲害實際上在講道理，這個道理是民政局的一道硬傷：袁厲害之所以能夠違法收養棄嬰20多年，是民政局一路綠燈的結果，甚至還獲得過民政局的支持；而今卻要在事實上取消其收養資格，於情於理都説不過去。民政局顯然並不是忌憚袁厲害的激烈反對，而是忌憚其講道理。

一旦回到講道理的層面上來，民政局肯定理虧，因此，只能暫時依從袁厲害，保留其收養棄嬰的權利，但也採取措施切割歷史，規定從此以後袁厲害不能再新收養棄嬰。民政局的這一措施應該説是比較積極的，相當於是將棄嬰管理和非法收養行為的管理分開進行，暫時擱置歷史遺留問題，着力治理新的棄嬰問題。2011年，民政局救助站開始設立兒童救助點，開封市福利院也開始接受棄嬰，袁厲害也向這個救助點送了一些遺棄嬰兒，這似乎表明民政局開始超越棄嬰管理的限度問題。

因此，民政局與袁厲害之間的博弈，核心的問題是民政局能否有效地阻止袁厲害收養新的棄嬰，從而製造新的“歷史問題”。從現有的信息可以判斷，2010年民政局曾經與袁厲害達成默契，即民政局將其過去收養棄嬰的行為合法化，給予支持，同時告知其今後不再收養新的棄嬰。這一交換或許一開始就存在衝突，據供職蘭考縣政府部門的工作人員稱，袁厲害借棄兒“伸手”向政府提條件，稍有不從，她便帶着一羣殘疾孩子去辦公室鬧騰，甚至讓孩子在辦公室拉屎撒尿，折騰得大家都怕她。可以肯定的是，袁厲害並沒有兑現其承諾，否則民政局不會在2011年9月與相關部門採取治理棄嬰行為的聯合行動（從蘭考縣的情況來看，這一行動顯然是針對袁厲害的），從現在火災後暴露的情況來看，燒死的一個兒童只有七個月大，表明2012年袁厲害還在私自收養棄嬰。

火災後袁厲害接受新華社的獨家專訪時仍然矢口否認其有借棄嬰賺錢的行為，這個話大概不假，實際上也沒有明確證據表明袁厲害通過收養棄嬰牟利。但是，如何理解袁厲害的行為？假如説她純粹是個“愛心媽媽”，則她的確不應再收養棄嬰，因為2011年以後民政局已有完善的棄嬰救助措施，福利院的條件肯定要比袁厲害的照料好。原因只能有一個，袁厲害顯然還想延續“歷史問題”，其意在於通過收養一些新棄嬰，作為與民政局繼續博弈的武器。可以想象，假如不是這次火災事件，蘭考縣民政局與袁厲害的博弈還將長期存在下去。從短期影響上看，這次火災對民政局是一次大考驗，它將民政局關於棄嬰管理的長期失職暴露出來，但從長期看，卻是民政局的一個機會，因為民政局可以就此甩掉包袱，一次性了結之前的歷史的問題，正式將棄嬰納入其常規行政範疇。很顯然，蘭考縣完全可以甩掉這個歷史包袱，因為前些年棄嬰管理的失職，嚴格説起來並不是蘭考的問題，而是全國的普遍現象，事實上，一些建有福利院的地方，也並不見得對孤兒和棄嬰的救助足夠好，各地福利院運轉困難是個常識，2005年的時候還爆出衡陽福利院參與販賣兒童的案件。蘭考民政局無法甩掉的包袱只是袁厲害，而火災為民政局提供了一個機會，袁厲害有可能因此次火災追究法律責任，蘭考縣可以就此剝奪其監護資格。事實上，從民政局的善後處理措施來看，民政局完全掌握了主動，袁厲害也同意了民政局的做法。

關於棄嬰管理的問題，一味地指責地方政府和一味地糾結於私自收養行為是沒有多大意義的。需要關心的是，諸如棄嬰管理此類複雜問題，地方行政應該如何應對？棄嬰管理代表着一類地方行政，非常典型地表明瞭地方行政的限度。首先，社會問題進入地方行政的視野有一個過程，決定這一過程的或許不是法律，而是地方行政能力。“棄嬰”首先是社會問題和道德問題，其次才是法律問題，因此，政府也只能按照這一原則行政。儘管法律上規定父母不能遺棄親生子女，但並不意味着棄嬰不會產生，因此，政府需要解決的首要問題是收養棄嬰，其次才是追究相關人員的遺棄罪，就民政部門而言，其職責就是收養棄嬰。在1992年正式實施《中華人民共和國收養法》之前，法律對收養行為和程序並沒有嚴格規定，這一部法律規定政府應該承擔收養棄嬰的責任，但事實上大部分地方政府都沒有能力承擔這一責任，因此，民政部門對民間收養行為是比較支持的。像袁厲害這樣的愛心人士，能夠在地方政府行政能力不足的情況下主動收養棄嬰，無疑是值得肯定，民政部門應該表彰。蘭考民政局早前對袁厲害的支持，既與袁厲害符合道德定義有關，又與地方行政能力不足有關。

其次，一旦社會問題成為地方行政的新對象，首要解決的是其行政合法性的建立。在地方行政介入之前，一些社會問題已自成規範，比如，民間收養棄嬰具有強大的道德評價機制，袁厲害並沒有明顯的牟利行為，她完全佔據道德制高點，這一點甚至地方政府都認可。蘭考民政局一開始能夠藉助的話語資源是法律，但是，民政局自身在此也佔據不了多少優勢。正是在這個意義上，民政局無法對袁厲害採取強制措施。這意味着，地方行政即便有足夠能夠管理棄嬰及非法收養棄嬰的行為，也不可能不顧及歷史問題，歷史問題在客觀上限制了地方行政。

通常情況下，地方行政要完全行使其行政效能，不僅要增強其行政能力，還要有效地切割“歷史問題”，獲得行政合法性。相對而言，行政能力的增強是物質性的，蘭考縣在2011年之後，即基本上具備了棄嬰管理的能力；但是，行政能力的增強並不意味着行政合法性的獲得。蘭考民政局在與袁厲害的博弈過程之中，一直獲得不了超越於“合法律性”的道義支持，袁厲害一直所言的與被收養兒童已經“有感情”，足以消解民政局的任何道理。因此，民政局在獲得關於棄嬰管理的合法性上，真的是“萬事俱備、只欠東風”。這個東風不是別的，就是這場火災——它從根本上消解了袁厲害收養棄嬰的合法性。

由於社會管理中存在諸多灰色地帶，地方行政容易形成行政惰性，比如，類似於黑磚窯這樣的灰色經濟，形成了山西地方行政的黑洞，山西黑磚窯案的爆發，為徹底整頓地方行政體系，解決這一黑洞提供了機會。同樣，解決地方行政的限度，很多情況下也得益於“事件性治理”，袁厲害家發生火災，正好讓蘭考民政局抓住了把柄，蘭考縣可以趁機建立一個完善的孤兒和棄嬰救助體系，奪回棄嬰管理的權力。這再次證明，有無打破常規行政機制的能力，是衡量一個行政體制是否成熟的標誌。