新型城鎮化規劃發佈 構建市民化成本分擔機制

城鎮化是未來一段時間拉動中國經濟增長的最大動力。在千呼萬喚之後，昨日晚間，全文3萬多字，共計30多章的國家新型城鎮化規劃揭開面紗。

中共中央、國務院日前印發《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》（下稱《規劃》），要求切實加強對城鎮化工作的指導，着重解決好農業轉移人口落户城鎮、城鎮棚户區和城中村改造、中西部地區城鎮化等問題，推進城鎮化沿着正確方向發展。

規劃最大的亮點是強調以人為本，推進以人為核心的城鎮化。規劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利等一系列舉措，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。

按照規劃，未來我國將構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市羣和節點城市為依託、其他城鎮化地區為重要組成部分，大中小城市和小城鎮協調發展的“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。

建立市民化成本分擔機制

中國國際經濟交流中心信息部部長徐洪才介紹，為了避免走彎路，《規劃》認真總結了我國近年來城鎮化的經驗教訓，包括：土地城鎮化快於人口城鎮化，建設用地粗放低效；城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出等。

規劃最大的亮點是推進以人為核心的城鎮化。規劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業創業服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫療衞生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，並要求創新體制機制，建立健全農業轉移人口市民化推進機制。

目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，户籍人口城鎮化率只有36%左右，也就是説城鎮常住人口中有2億多人沒有非農人口户籍，與户籍非農人口在教育、醫療、社會保障等社會均等化方面存在差距。這樣的城鎮化也被稱為“偽城鎮化”、“半拉子的城鎮化”。因此，提升城鎮化的質量十分關鍵。

按照規劃，到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，户籍人口城鎮化率達到45%左右，户籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落户。

不過，要切實推動農民工的市民化，目前仍面臨着不少障礙。國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成此前曾對《第一財經日報》分析，儘管中央一直將人的城鎮化作為城鎮化的重點，但對地方政府來説，户籍改革、農民工市民化是需要掏錢的，這就涉及到利益的改革問題。因此地方政府往往更願意在城鎮建設方面着力，而在推進人的城鎮化方面進展甚微。

因此，如何建立一個有效的機制改變這一困局十分關鍵。《規劃》提出，要建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。

具體而言，政府要承擔農業轉移人口市民化在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衞生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本。企業要落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，依法為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費用。農民工要積極參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等，並按照規定承擔相關費用，提升融入城市社會的能力。

規劃指出，各級政府根據基本公共服務的事權劃分，承擔相應的財政支出責任，增強農業轉移人口落户較多地區政府的公共服務保障能力。

重點在三四線城市

從城市結構和規模來説，目前北上廣深四個一線城市和部分二線核心城市的人口規模已經相當龐大，城市開發強度已經趨於飽和，城市病問題日益凸顯。在這種情況下，要再接納大量的人口落户已經不太現實。因此未來7年，新增的1億多農業轉移人口落户的重點只能在三四線城市。

對此，規劃提出，要實施差別化落户政策，全面放開建制鎮和小城市落户限制，有序放開城區人口50萬~100萬的城市落户限制，合理放開城區人口100萬~300萬的大城市落户限制，合理確定城區人口300萬~500萬的大城市落户條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。

廈門市政協委員、集美大學房地產研究所所長李友華説，城鎮化過程中的人口市民化應是梯度轉移的過程，即村鎮人口向三四線城市轉移，但目前的情況是，農村人口大多直接向一二線城市流動，再加上很多三四線城市人口也在向一二線城市轉移，所以三四線城市一直髮展比較慢。

也正是如此，2012年以來，在一二線城市樓市迅猛上漲的同時，不少三四線城市卻出現了過剩的現象，空城、鬼城頻出。

“核心的問題在於公共產品的供給。”貴州省政府參事、貴州省社科院城市經濟研究所所長鬍曉登認為，如果好的醫院、學校、交通等主要公共產品繼續集中在一二線大城市，三四線城市就很難真正發展起來。

對此，規劃提出，要把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向，加強產業和公共服務資源佈局引導，提升質量，增加數量。鼓勵引導產業項目在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市和縣城佈局，依託優勢資源發展特色產業，夯實產業基礎。加強市政基礎設施和公共服務設施建設，教育醫療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜，引導高等學校和職業院校在中小城市佈局、優質教育和醫療機構在中小城市設立分支機構，增強集聚要素的吸引力。

允許發行市政債

胡曉登説，要切實推進城鎮化的健康發展，就需要配套、系統、整體性的改革。推進城鎮化需要政府的財政制度和公共產品供給制度做出相應調整。

對此，規劃提出，要加強制度頂層設計，尊重市場規律，統籌推進人口管理、土地管理、財税金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等重點領域和關鍵環節體制機制改革，形成有利於城鎮化健康發展的制度環境。

其中，城鎮化的資金保障是一大重點。按照規劃，未來城鎮化的資金來源將有三個主要途徑。首先，在財政轉移支付方面，按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素。

其次將培育地方主體税種，增強地方政府提供基本公共服務能力。加快房地產税立法並適時推進改革。加快資源税改革，逐步將資源税徵收範圍擴展到佔用各種自然生態空間。推動環境保護費改税。

城市的建設需要地方政府投入大量的資金，因此目前很多城市的地方負債都比較重，未來如何規範地方發債是一大亮點。規劃提出，要建立規範透明的城市建設投融資機制。在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。

而要讓農業人口能夠順利轉移落户城鎮，住有所居是其中一大關鍵。規劃提出，要加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。健全保障性住房制度，健全房地產市場調控長效機制。建立以土地為基礎的不動產統一登記制度，實現全國住房信息聯網，推進部門信息共享。