媒體揭環評造假亂象：審批部門因個人私利開綠燈

環評亂象

《中國經濟週刊》 記者 王山山︱北京報道

“環保部真正、最大的權力是環評。因為項目環評這關過不了，後面什麼手續都辦不了。”國家環保局(環保部前身)第一任局長、被譽為中國環保事業的開創者和奠基人之一的曲格平曾經這樣表示。

3月5日，環保部印發《關於進一步加強環境影響評價機構管理的意見》。環評，這一多年來被高度關注的社會經濟話題，再次成為焦點。

環評，全稱“環境影響評價”，是指由專業機構對規劃和建設項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施，以及進行跟蹤監測的方法與制度。簡而言之，就是分析項目建成投產後可能對環境產生的影響，並提出防止的對策和措施。

因此，環評是從源頭上預防和減輕環境污染的“閥門”。

在目前，雖然我國已有相對完整的環評機制，但這個“閥門”卻因為種種原因仍未關緊，將污染扼殺在萌芽狀態的設想目標也就並未完全實現。

近年來，如京沈高鐵、杭州千島湖飲水工程等因環評經不起檢驗而被耽擱甚至擱置的重大項目屢見不鮮。這些被質疑的項目，要麼是環評根本沒通過審批，拿着路條便上馬；要麼是環評報告內容簡單粗糙，關鍵問題或一筆帶過，或根本不提；要麼是環評報告本身無懈可擊，但與項目實情況相差萬里……

在參與環評的整個“鏈條”中，建設單位、政府部門、環評機構均遭到質疑，其中，對環評機構不作為、亂作為的批評尤為集中。

2009年，國家環境保護部年度抽查結果顯示，出現質量或管理問題的環評機構比例高達40%。2012—2013年，國家環境保護部對上百家存在問題的環評機構提出了取消資質、限期整改、縮減評價範圍、通報批評、內部整改等處理，被處分的環評機構不乏中國環境科學研究院、北京大學等“大牌”環評單位。

環評問題層出不窮，環評行業到底錯在哪兒？

面對錯綜複雜的環評亂象，通過行業描述和專家解讀，我們嘗試解開一個謎題：五類機構、兩種代理關係所形成的正常產業鏈，為何滋生出一條灰色利益鏈。

建設單位—環評機構—審批部門—評估單位—政府部門：

正常產業鏈滋生的灰色利益鏈

今年3月5日，作為我國“四縱四橫”客運專線網的京沈高鐵終於動工了。這個項目早在2009年2月就已經獲得國家發改委批覆，原計劃在當年6月就開工建設。

但是，由於擔心電磁輻射和噪聲污染，京沈高鐵北京段沿線居民一直在維權抗議原來的線路設計——據公開報道，京沈高鐵走線最初的設計方案中，受環境影響的小區多達 34個，最近的樓房距鐵路20多米，稍微遠一些的100米，涉及人口十多萬。

因為公眾不同意，京沈高鐵的環評報告修改多次，至第四次公告後，終於在2013年12月獲得批覆。

據國家發改委批准的可行性研究報告顯示，該項目投資估算總額達1245億元，比5年前增加了545億元。

因環評受阻的項目不只京沈高鐵。2012年，為解決杭州市缺水問題的“千島湖引水工程”，遭到建德、桐廬、富陽地區的反對，這幾座城市在千島湖所在的新安江沿線，生活在那裏的人們擔心引水工程會給當地生態帶來毀滅性的破壞。項目因此在爭執中擱置。

今年3月12日，改稱為“杭州第二水源千島湖配水工程”的項目進入第一次環評公示期，項目投資從200多億元變成98億元。工程是否能如期建設，還要看環評報告是否經得起檢驗。

不真實、不嚴謹的環評將造成成本增加和時間浪費。如果這樣的報告通過，最為嚴重的情況，可能會釀成重大的環境污染或安全事故。

因此，近年來，國家環保部加大了對環評機構執法檢查的力度。

2010年，環保部公佈了2009年度環評機構抽查結果：20個省(自治區)的75家環評機構中，30家機構出現質量或管理問題，不合格比例高達40%。

2012年6月—10月，環保部對全國501家環評機構進行現場抽查，對存在問題的88家環評機構進行處理。其中，被責令進行內部整改的54家環評機構中，不乏中國環境科學研究院、北京大學等“大牌”環評單位。

2013年11月，環保部對存在違法行為的34家環評機構分別予以處分。青島大學、蘇州高新區蘇新環境科研技術中心等8家環評機構被取消資質，北京大學則再次被要求限期整改。

今年2月，環保部再次宣佈取消7家問題比較多的環評機構的環評資質。

環保部措施從一定程度上整肅了整個環評機構的市場。據環保部數據中心數據顯示，2012年至今，全國環評機構的數量不增反降。然而，環評機構在環評質量審核體系不健全、內部管理制度執行不到位、環評專職技術人員管理不符合要求、環評文件編制質量較差等問題始終存在，有的機構甚至“屢教不改”。

事實上，環評機構只是其中的一環。

環保部環境工程評估中心副總工程師任景明2013年8月出版的《從頭越——國家環境保護管理體制頂層設計探索》中分析認為，因為環評委託代理關係本身存在一些缺陷，導致出現了環評經費受制於建設單位、環評機構站在建設單位角度亂評價、環評機構本身與建設單位屬於同一系統、有的地方環保部門為建設單位指定環評單位從中牟利、行政干預環評審批等問題大量出現。

環評如何“走過場”

鄺森(化名)，某化工企業的總經理助理，一直忙着準備公司新上項目材料，最近在環評審批時卡了殼。公司委託當地一家環境管理諮詢公司撰寫環評報告，對方對新項目的廢氣處理裝置能否使排放達到國家標準表示質疑。

鄺森清楚，老闆投資這個項目是因為目前市場正火熱，希望趕緊上馬，最好兩年收回投資，三年盈利，五年翻番——要是嚴格按照環保要求配備減排設施，這個構想基本要變成泡影。

為了報告順利出爐，鄺森對諮詢公司投其所好，吃吃喝喝之外，還向對方團隊的每個人都“意思”了一下，“乙方”也就沒刁難，環評報告書寫得光鮮漂亮，看不出什麼毛病。其實，就算鄺森不公關，諮詢公司也不會一直為難他們——因為諮詢公司本來就與鄺森所在公司即建設公司簽了商業合作，建設公司要為此支付環評費用。

但沒想到，掩飾過的環評報告表，在送市環保局環評科審批時被評估單位(評估單位是審批機關設立的賦有行政職能的工作機構)發現了漏洞，被要求重新設計廢氣處理方案。

鄺森面臨的選擇有兩個：要麼請老闆拿錢改設備，要麼請審批部門高抬貴手放條路。在他看來，後者更好操作一些——公司上一個項目上馬前，他就是這麼幹的。

其實，審批過關這件事通常由環評機構來幫忙搞定，但鄺森所屬公司請的這家環評機構報價已經很優惠了，所以審批通關的公關只能自己解決。

環保部環境工程評估中心副總工程師任景明向《中國經濟週刊》介紹，我國環境影響評價主要涉及4個部門：建設單位、環評機構、評估單位和審批部門。當前，環評的基本程序是，建設單位委託環評機構進行環境影響評價，然後將環評文件報送環評審批部門，後者則委託評估單位進行技術評估，最後將環評批文函覆建設單位。

而在環評流程裏，鄺森遇到的情況非常典型：一方面，本應處在第三方位置的環評機構，為了向客户提供“滿意服務”，撰寫的環評報告並不真實；另一方面，負責“擰緊閥門”的審批部門，也會因為個人徇私大開綠燈。

審批“潛規則”

對此，環評機構也很無奈，説到底，他們只是“拿人錢財，替人消災”。他們會寫好話，但也會把真實的意見告訴對方，改不改看對方。河北省石家莊市某環評機構環評師張玉婷告訴《中國經濟週刊》：“碰到這類情況，有的環評機構可以給做，但這是硬傷，評也是‘硬評’。想通過審批項目，建設單位必須要承受可能出現的危險，要想清楚自己能不能承受這個代價。但作為環評工作者，我們一定要把問題説出來，從技術上提出意見。”

有業內人士指出，環評機構與建設單位之間是一種不太負責任的“逐利關係”，還比較簡單；而與審批部門、評估單位之間的關係則要面臨諸多“潛規則”，複雜得多。

陸凱(化名)是西南某城市一家環保技術公司的總經理，公司屬於環評機構，擁有乙級環評資質，業務範圍涵蓋化工石化醫藥、冶金機電、社會區域、交通運輸幾個領域。陸凱從2001年就進入環評機構，在他眼中，環評行業“市場混亂，審批黑暗，不好混”。

任何建設項目都需要環評手續，環評機構面臨的市場可謂廣闊——全國才1000多家環評機構，而陸凱所在的工業城市每年新上大小項目就幾十上百家。在外人看來，陸凱肯定賺得盆滿缽滿。但他説，根本不是那麼回事兒。

2002年通過的《環境影響評價法》(下稱“《環評法》”)規定，任何單位和個人不得為建設單位指定環評機構，應該由建設單位按照實際需要自主選擇。

從制度設計上，環評是按照市場經濟要求運行的。但一些客户卻是環保局的“權力人員”介紹來找陸凱的，當然不是白白介紹，他需要給介紹人回扣。

並且，因為是主管部門介紹，價格上，陸凱也得做出讓步。根據2002年《關於規範環境影響諮詢收費有關問題的通知》，估算投資額3000萬元以下的項目編制環境影響報告書(含大綱)費用在 5萬~6萬元；編制環境影響報告表 1萬~2萬元。3000萬~2億元的項目費用在6萬~15萬元；編制環境影響報告表 2萬~4萬。2億~10億元的項目則在15萬~35萬元；編制環境影響報告表 4萬~7萬元。

陸凱的業務多在15萬元之下的範圍，砍價之後，再給點兒回扣，已經所剩不多。

接這樣的項目好處是審批時容易過關，即便環評報告表或報告書偶有瑕疵，介紹人也自然會幫忙。所以，這樣的單子雖然令陸凱不爽他也得接。但如果是自己找的客户，在做環評時就要花費更多心力，因為環評報告到了審批部門“看不慣就卡，找藉口拖”，這時候他就得走鄺森的路線去打點一下。

“客户找你做環評，項目真正會對環境產生什麼樣的影響是次要的，關鍵是環評報告得在審批時一次過。”作為乙方，陸凱想拿到錢，就得讓客户滿意，託關係、花銀子也是他熟練操作的“潛規則”。

陸凱向《中國經濟週刊》表示，他的境遇在環評行業中一點兒都不稀奇，很多同行都這麼幹。

鄺森和陸凱的行為明顯地違背了《環評法》。但在專家看來，這個法的薄弱之處太多，最大的問題就是處罰力度太小，違法成本太低：最高罰款20萬元的處罰對一個投資幾十億的項目簡直是九牛一毛。

因此，在今年全國兩會上，全國人大代表、中國工程院院士、中國科學院生態環境研究中心研究員王如松建議修改《環評法》，在項目環評、規劃環評的基礎上增加對國家、部門和地方重大發展戰略和政策實施戰略環評，落實環評結果執行的監督和管理制度，明確環評人員和決策者對環評結果和環境決策影響的終身負責制。