北上廣提高落户門檻：福利應一視同仁
《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》提出，城區人口500萬以上的特大城市將嚴格控制人口規模——
落户更難，還漂在北上廣嗎？(民生視線)
本報記者 陳仁澤 曹玲娟 李 剛
“看來外地人要想落户大城市越來越難了！”日前，《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》正式公佈，在明確“放寬大中城市落户條件”的同時，也強調將“嚴格控制城區人口500萬以上特大城市的人口規模”。
這讓大量在北上廣長期工作生活的非户籍人口，心中壓上了一塊大石頭——原本寄希望於通過户籍改革實現“落地生根”的夢想，現在不僅沒有好消息反而落户變得更難。未來究竟是走是留？
入户門檻提高，何去何從？
——特大城市户口含金量高，户籍的影響力更大、影響面更廣
目前，北京市有常住人口2114萬人，非户籍人口達到802萬；上海市常住人口2415萬人，非户籍人口990萬；廣州常住人口1283萬，非户籍人口400多萬人。特大城市入户門檻提高，打擊着北上廣2000多萬外來人口“努力成為當地人”的夢想。今後該何去何從？
“就算再難，我也要想辦法成為北京人。”儘管已在北京一家投資公司工作了6年多，薪水待遇更是讓很多人羨慕，但王軍海今年仍然下定決心辭職“考博”。“其實我也挺捨不得的，但是沒辦法，不通過這個渠道，就成不了應屆畢業生，也就很難再有機會解決北京户口。”
2007年，王軍海從北京一所大學研究生畢業，“當時找工作最關注的是待遇，户口的事真沒怎麼上心。”王軍海説，直到2011年結婚生子後，才越來越感到有沒有户口大不一樣。“就説生孩子吧，有北京户口的，基本上一天就能辦好準生證等必需的證件，而像我這樣，夫妻倆都沒京户的，就要分頭回老家辦理，來來回回至少也要四五天，而且影響孩子一輩子。”
鬧心的事遠不只這些。“買房買車，户口都是硬槓槓，即便有變通，條件也很苛刻；沒户口，子女上學就要比別的孩子多花錢，而且還要面臨高考必須回原籍的窘境……”王軍海説，那頁看似不起眼的户口簿已成了他人生路上最難逾越的壁壘。“我也曾想過離開，可早已習慣了北京的生活，更重要的是，這裏的軟硬件確實要高出一大截，孩子在北京成長，未來成才的希望就能更大些。”
最近，保定傳出將承接首都的部分行政事業功能，這讓王軍海似乎又有了新的選擇，“這是不是意味着，以後搬到保定也能享受到和北京人一樣的待遇？”王軍海的眼中閃過一絲喜悦，但又迅速暗淡下來，“即便能實現，估計也要好多年，還是先安心考博，不能誤了孩子。”
相比王軍海的堅持，户口湖南、在廣州工作了10多年的曹志強，則選擇了放棄。他剛剛賣掉了廣州市郊的房子，在惠州買了一套商品房。“我這麼做都是為了孩子，不能讓她再像我一樣漂在城市。”曹志強説，現在廣州入户實在太難了，積分入户每年只有3000個指標，根本輪不上他。因此，儘管捨不得繁華的大都市，但由於不甘心讓孩子繼續當“二等市民”，一番權衡後全家搬到了惠州，“雖然不如廣州那麼好，可有希望落户。”
如今，類似因户籍而產生的艱難抉擇，幾乎每天都在北上廣這些大城市上演着。“之所以會出現這樣的糾結局面，就是因為我們的户籍分量太重。”中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、社會與人口學院教授段成榮説，在我國，户籍早已不再是簡單的人口登記手段，而是與教育、醫療、社保等福利待遇緊密相連，成為了配置社會資源的重要手段。“這一點，在北上廣這些特大城市更加突出，它們的户口含金量更高，聚集的非户籍人口更多，矛盾自然也就更突出。”
推廣居住證制度，能否解憂？
——居住證意在讓外來人口共享福利，但與當地户籍仍有很大差距，持居住證積分入户的名額也太少
面對大量漂在特大城市、短期又無法接納入户的外來人口，不少地方都在積極尋求過渡性解決之道。上海、廣州紛紛推出了居住證制度，試圖讓滿足一定條件的外來人口不改户籍，就能在生活、工作及公共服務上與本地户籍居民享受同等待遇。北京市今年初也表示將實行居住證制度，使持有居住證的外來人口根據居住年限、社會保險參保年限以及納税情況等享受階梯式公共服務。
這樣的圖景給人以希望，但現實中，居住證的實施效果與預期差距不小。
上海從2002年開始推行人才居住證制度，2013年起又推行新的居住證制度，拓寬了人羣範圍。
江西人張其偉是一家位於上海浦東康橋的民營企業的老總，2006年從深圳來到上海，7年來他一直使用居住證生活在上海，張其偉概括自己的感受，“平時沒啥感覺，好像也沒什麼不方便的。但一遇上重要事件就不行了，非常煩惱。”2010年，張其偉要去台灣，就來回跑了兩趟深圳辦理證件。另外，由於他和老婆都沒有上海户口，2012年孩子出生後，户口只能掛在他在深圳的集體户口下面。更讓他頭疼的是小孩上學問題，根據規定，在上海，居住證也實行積分制度，只有達到一定的分值，子女才能在城市讀高中和參加高考。
對於居住證的諸多“不盡如人意”，上海市社會科學院城市與人口發展研究所副所長周海旺認為應客觀理性看待。周海旺指出，我國的户籍制度改革是一步一步走過來的，原先只有城鄉户籍制度，後來隨着流動人口的增加，在上個世紀80年代末出現了暫住證，在90年代出現了藍印户口，進入21世紀以後又出現了居住證。“現階段實行居住證制度是一種無奈的選擇。在城市公共資源供給能力有限的情況下，如果不加以限制的話，城市運轉會受到很大沖擊，只能慢慢來。”
《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》在明確嚴格控制特大城市人口規模的同時，提出特大城市可採取積分制等方式設置階梯式落户通道。對此，在先行試點的廣州市，外來人口並不看好。汪玲在廣州市著名的城中村“獵德村”，開辦了一家個人工作室，依靠中醫針灸謀生。由於廣州實施購房和汽車“限購”、“限牌”政策，沒有當地户口的汪玲在生活的很多方面都感到不方便，但她並沒有將“積分制”當成取得户口的“途徑”。“廣州外來人口規模超過400萬，還不斷有新湧入的年輕人，就每年3000入户指標，要輪多少年才能輪到我這樣的‘靈活就業人員’？”更有人指出，這種積分入户如同把户籍當“獎狀”發給城市管理者歡迎的人，無形中強化了户籍的福利性。
大城市裏紮根，路在何方？
——逐步改革公共服務與户口掛鈎的模式，推進公共服務均等化
北上廣不斷提高入户門檻，一個重要的出發點是希望以此幫“體態臃腫”的城市“瘦身”。這能在多大程度上阻擋源源不斷進入特大城市的人潮？
“現在單靠户籍限制已很難實現調控人口的目標。”段成榮表示。改革開放之前，户籍制度是限制農村居民進城的主要途徑。可隨着改革開放的深入，户籍漸漸失去了對人口流動的約束，這時再用老辦法，控住的只是户籍人口，卻管不住真正到城市工作生活的人口。
“人口問題的本質是發展問題。長期看，解決城市人口問題，關鍵是要消除區域發展中的不平衡現象，實現區域均衡協調發展。”段成榮提出，未來必須轉變傳統控制思路，把調控人口規模的平台建立在全國範圍內，促進公共資源在空間上的均衡分配，“只有大城市以外的廣大地區也同步發展起來了，才能真正減輕人口持續增長的壓力，實現人口有序流動。”
周海旺也強調，大城市的人口調控應更多通過市場化方式進行，而不是行政人為的管控。“像上海要加快經濟結構調整與產業升級，嚴格控制一般製造業的發展，更多地發展高新技術產業，這會影響就業需求和人口結構，逐漸形成市場化的篩選機制。”
既然户籍對於控制特大城市人口規模作用不大，那政府是否應該取消門檻，徹底放開，讓外來人口都有機會成為城裏人？國家行政學院經濟學教研部主任張佔斌指出，這樣的做法也不可取。從長遠來説，實現户口的全面開放，允許公民自由流動，是户籍制度改革的必然方向。但考慮到現實國情，户籍制度改革絕不能搞“一刀切”，而是要循序漸進。“不做區分統一放開城市户口，無異於自欺欺人。現實中很多地方‘率先’統一了户口，但實際上城市綜合承載能力達不到，新市民與老市民的福利待遇仍有不小差別。”
户籍改革歸根結底是資源配置問題。廣東省社科院競爭力研究中心主任丁力認為，未來户籍改革要想向縱深推進，必須逐步改革公共服務與户口掛鈎的模式，擺脱以户口為標準享受公共服務的束縛，讓外來務工人員也能平等地享受城市各項公共服務及社會福利，外來務工人員入户的壓力將會得到有效削減。
除了分好存量，創造更多的增量同樣重要。周海旺認為，逐步縮小居住證和户籍之間的差異，關鍵要做增量。“政府財政應該更多地用於提高居民福利，新增的福利應一視同仁給予常住人口，而不是按户籍來劃分。外來人口和户籍人口不是敵人，要促進城市新老居民的社會融合，使城市發展更有活力，城市社會更加繁榮，人民生活更加幸福。”