紀焱：民間版“兩岸協議締結條例草案”有悖法理

除了退回服貿、召開“公民憲政會議”以及先立法再審查之外，“反服貿”團體的一項主要訴求便是“兩岸協議監督機制法制化”。華廣網今日刊載廈門大學台灣研究院法律所助理教授紀焱的文章分析指出，民間版“兩岸協議締結條例草案”規定與民進黨所提的版本具有實質性雷同，在兩岸政治定位的錯誤和違背基本法理方面有過之而無不及。

全文摘編如下：

儘管自1993年以來，海峽兩岸授權民間團體已經簽署了25項事務性協議並達成諸多共同意見、紀要、共識和備忘錄等文件，但像兩岸服貿協議這樣引發台灣所謂“公民運動”的，還是前所未有的第一次。3月18日晚，“反黑箱服貿民主陣線”等台灣民間團體和學生代表在毫無預警的情況下，衝破台立法機構大門，強行進入議場霸佔主席台，佔領立法機構，後又佔領行政機構，並在3月30日的抗議活動中號稱有幾十萬人上街反服貿……這次“反服貿”運動(又稱“太陽花運動”)已成為台灣地區繼1990年“野百合運動”後最引人注目的一次社會運動，至今尚未停歇。

除了退回服貿、召開“公民憲政會議”以及先立法再審查之外，“反服貿”團體的一項主要訴求便是“兩岸協議監督機制法制化”。為此，他們拋出了所謂民間版“兩岸協議締結條例草案”(以下簡稱“民間版草案”)。但是，如果仔細審視“反服貿”團體所支持的“民間版草案”，不難看出，其規定與民進黨所提的版本具有實質性雷同，在兩岸政治定位的錯誤和違背基本法理方面有過之而無不及。

首先，在兩岸協議的法律定位方面，“民間版草案”隱晦堅持“一邊一國”的“台獨”立場。此前，民進黨黨團及其民意代表曾多次提出“台灣與中國締結協議處理條例”。從標題便可看出，該草案將兩岸協議定位為“兩國協議”，其“一邊一國”的“台獨”本質可謂昭然若揭，理所當然地受到國台辦發言人的嚴正批評。而“民間版草案”名為“兩岸協定締結條例草案”，表面上看似乎較為緩和，但其正文卻同樣將“兩岸協定”界定為所謂“中華民國政府”與“大陸中華人民共和國政府”之間直接或委託簽署的書面文件。這種對兩岸政治關係的錯誤定位與民進黨版本並無本質區別，看不出任何積極進步之處。

其次，在立法機構的監督方面，“民間版草案”明顯漠視行政機構與立法機構的分權與責任原則。根據該草案，台立法機構對於籌劃中的兩岸談判，可以要求行政機構提出締結計劃，並有權叫停談判的進行；甚至對於仍處於擬議階段的計劃書，立法機構也可以提出修正、附加意見和保留。如此看來，台立法機構竟然可以在兩岸協議談判之前和談判過程中進行實質性參與，似乎成了對行政機構下“指導棋”的“太上機關”，卻讓台行政機構直面施政檢驗和民意壓力，明顯不符合現代社會的分權原則和責任政治的要求。

再者，在兩岸協議的審議方面，“民間版草案”直接與台灣地區現行規定相沖突。在審議兩岸服貿協議的過程中，雖然負責此案的國民黨籍民意代表張慶忠在議事程序方式不無可議之處，但其亦存在法律依據——“立法院職權行使法”第六十一條規定，委員會審查行政命令應予院會交付審查後3個月內完成，逾期未完成的，視為已經審查。只不過該條款與立法機構此前“未逐條審查前不得生效”的朝野協商結論相沖突，因而引發民進黨的激烈反彈。為此，“民間版草案”試圖超越上述規定，轉而規定逾期未完成的，視為已經備查轉為審查。可見，這種對兩岸協議的“關切”甚至超越了現行規定，讓人不得不懷疑其“法制化”的初衷。

最後，在兩岸協議的效力方面，“民間版草案”甚至試圖推翻既有生效的兩岸協議。“民間版草案”規定，對於已簽署的兩岸協議，除非台立法機構委員會確認，否則，應在該條例生效後6個月內，重新交由立法機構議決，否則自始不發生效力。這種規定實屬荒謬。一方面，委員會在台灣立法機構中的效能不彰是眾所周知的事實，在反民主的朝野協商機制面前更是作用有限。事實上，對於已經生效的兩岸協議，台灣立法機構的委員會依法行使職權的可謂少之又少。此時拿委員會機制煞有介事地標榜功能，簡直貽笑大方。另一方面，法不溯及既往是舉世公認的法理。因台立法機構自身怠於行使職權，卻否認既有生效兩岸協議的法律效力，可謂無知無畏。猶記得ECFA談判前後，民進黨人一開始攻擊ECFA是“糖衣毒藥”，到後來不得不承諾“不再杯葛ECFA”，直到最後又宣稱“概括承受”。這種反覆而矛盾的立場，不但暴露了其“逢中必反”的頑固立場和非理性態度，也反證了包括ECFA在內的兩岸協議的確有利於台灣民眾的福祉。如果台灣立法機構罔顧民意，妄稱之前簽署的兩岸協議“自始不發生效力”，不但勢必遭到台灣民眾的唾棄，而且也將嚴重破壞兩岸協商機制的互信基礎。

“太陽花運動”因反對所謂“黑箱作業”而起，但這僅僅是一個貌似理性的幌子。以台灣地區與新西蘭、新加坡簽署的自由貿易協議為例，無論是其市場開放的廣度還是深度，均遠遠高於兩岸服貿協議，甚至涉及到台灣現行規定的修正，但那些成天以“法治”為口頭禪的綠營人士卻對此不屑一顧，也未置一詞。哪怕其在台灣內部的溝通程序遠遠不及兩岸服貿協議，也不會背上“黑箱作業”的罵名，也無需加強所謂自由貿易協議監督機制的法制化。

從“反服貿”人士推崇的“民間版草案”不難看出其背後若隱若現的政黨背景，而自詡為客觀理性的“公民運動”已然成為被台灣特定政黨所“忽悠”和利用的對象，而其犧牲的不但是那些參與運動的不明真相的羣眾，也耗費了台灣民眾對於公共事務的關心和熱情，更是又一次極大地諷刺了台灣的所謂“民主鞏固”。在那一長串聯署發起人的名單中，固然充斥了一些一貫反對大陸的“頑固派”，卻也包括了不少術業有專攻的法律界人士。但令人遺憾的是，對於“民間版草案”明顯悖離基本法理的事實，他們卻“選擇性失明”，令兩岸有識之士不得不有理由懷疑，所謂“兩岸協議監督機制法制化”，究竟是為了完善法制，還是在以法制之名行特定政治意圖之實？(紀焱，作者系廈門大學台灣研究院法律所助理教授，法學博士）