預算法修正草案“三審” 地方發債或適度放開

昨日開始，跨時十年、歷經三屆人大的《預算法》修正案草案由十二屆全國人大常委會第八次會議進行第三次審議。其中，地方債的開閘備受關注。

地方發債有望突破

現行《預算法》於1995年1月1日正式實施。其中第二十八條明確規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。

“這次審議最受關注的一點，就是地方政府能否發債的問題。”中關村宏觀經濟與知識產權戰略研究所所長朱少平對上證報記者説。他在退休前曾任全國人大財經委法案室主任一職，長期參與立法工作。在他看來，這是一次期待已久的審議。

“形勢已經大變。”朱少平認為，20年間，中國的財政體制經歷了由統一預算到分級預算、由單一預算到複式預算的巨大變革，在當時歷史條件下制定的現行《預算法》已然不適應形勢發展，“現在的地方政府，已經是一個獨立的預算主體。”

稍往前回溯可發現，地方政府的發債問題在國際金融危機之後已變得靈活。現行《預算法》雖然原則上規定地方政府不得發債，但卻留了一個口子：“除法律和國務院另有規定外。”

“理想來説，是先修法，再去做；但修法需要的時間很長，所以也可以變通。”朱少平這樣解釋,“為應對金融危機，當時我們分兩步開了口子，首先是由中央代發，即中央發債，地方使用；後來，又允許地方自己發債。在這個過程中，地方融資平台出來了，城投債出現了。”

以地方融資平台和城投債為代表的地方政府債務，人們對其褒貶不一。在審計署發佈的《全國政府性債務審計結果》中，對政府性債務評價為“在我國經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了重要作用”。

“從地方角度看，無疑希望應該有發債權。這次預算法能夠重獲審議，機會難得。”湖北省統計局副局長葉青説。

門檻如何設置成焦點

近年，“隱形政府債務”成為外界關注的熱點話題。《全國政府性債務審計結果》數據顯示，截至2013年6月底，我國中央、地方合計的政府債務總額約為20.7萬億元，並被表述為“風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。”

不過，各方解讀並不一致。有觀點認為，債務問題的潛在風險必須引起高度重視，因此應明確規定地方政府不能舉債；有觀點認為，地方是否可以舉債，無需明確寫入法律，用政策調節即可；還有觀點認為，情況既然出現，就應該在法律裏面有所體現。

“既然是舉債，就是收入，既然是政府收入，就應該依法進行。”葉青的態度很明確，“我支持用法律對此加以明確規範。”

此次提交的三審稿被認為是各方意見的彙集。其中明確規定，經國務院批准的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。

“這樣的規定，就是在關掉後門的基礎上，打開前門的努力”。一名地方政府內部員工對記者表示，“對地方而言，獲得了實際授權；對中央而言，可以擺到桌面上監管。”

“前門”一旦打開，門檻如何設置、監管如何進行至關重要。

按照葉青的觀點，不妨用發債主體的行政級別來設置門檻，“一開始的發債權限，最好控制在省級和副省級單位，比如由省級政府為下一級政府代發債券，可以降低風險。”此外，葉青認為還可以借鑑國際通行的做法，將債務和當地GDP的比例、債務和地方政府收入的比例分別計算，並加以聯繫，“能借多少，應該和債務總額聯繫起來。”

朱少平則認為，門檻的設置應遵循這樣一個原則：經常性預算不打赤字；建設性預算適可而止。“要根據經濟建設的速度和預算增長的潛力來確定債務額度，不能夠超過償債能力。”