地方社保審核危機：局長擔憂觸發騙保“地雷”
劉林(化名)自從擔任某地級市社保局局長以來，常常覺得自己好像坐在火山口上。
每天成千上萬張醫保報銷單據湧來，劉林審不完，又不得不硬着頭皮蓋章通過，否則醫院和患者就會急得跳腳。他不知道每天簽發出去的數千萬元醫保基金中哪一單會出現大問題，這讓他非常焦慮。
基金安全是擺在每一個社保局局長面前的首要任務。近年來，隨着社保參保人數的大幅攀升，騙保在養老、醫療、失業三大險種中的發案率也呈現上升態勢，尤其是醫療保險的騙保金額可達幾十萬甚至上百萬，社保基金安全面臨風險。
但作為基金安全的第一責任主體，社保經辦機構長期以來處於責任和權利不對等的狀態：一個管理着13億參保人業務，每年收支規模超過5萬億的機構，卻只是人社部門下屬的“二級單位”，無能力也無動力為基金的安全性負責。
《第一財經日報》記者近日赴中國東部沿海地區進行採訪發現，看似完備的中國社保基金監管體系存在諸多漏洞，傳統的政府部門自我監管的方式已經跟不上形勢的變化。
僵化編制下的基金風險
社保基金實行收支兩條線和財政專户管理之後，社保基金被擠佔挪用的情況得到緩解，但支付中違規違紀使用仍然時有發生，當前最突出的問題就是騙保，其背後反映出的是社保經辦機構在基金的使用和監管方面的漏洞。
本報記者在調查中瞭解到，現在套取醫保資金的現象愈演愈烈，原來是以民營醫院為主，而現在公立醫院也非常嚴重，尤其是一些鎮級衞生院。
每當看到堆積在案頭的那些醫保報銷單據，劉林就覺得那是一個“黑洞”，不知道哪張會出現大問題。
“我是社保局的法人，也是社保基金的第一責任人，一旦出現騙保等問題，我的領導責任肯定是要被追究的，更重要的是，這將導致基金的損失。”劉林説。
劉林對於醫保單據真實性的忐忑不安，部分緣於當前社保經辦人員素質的參差不齊，大量臨時聘用人員承擔着業務審核的工作。
雖然社保有三級審核制度，全國社保中心也要求關鍵崗位必須是正式員工，但由於編制的增量與社保業務的增量嚴重不匹配，在實際業務經辦過程中，不僅業務前段，甚至二級審核都由臨時僱員來做，一些臨時僱員甚至承擔重要的管理崗位工作。
人社部的數據顯示，截至2012年，各級社會保險經辦機構數量為8411個，編制人數15.67萬人，實有人數17.22萬人，總計超編15431人。
社保經辦機構天天都與錢打交道，帶有準金融機構的性質。由於僱傭人員工資薪酬水平較低、專業性差、人員流動性強，成為了業務管理中的風險因素。
另一位縣級社保局局長張繡(化名)告訴本報記者，該局正式編制有8人，臨時聘用僱員25個人。兩年之前，這些僱員的月薪只有800元，張繡多處向政府打報告希望提高這些僱員的工資，到今年終於漲到了1800元，但這隻有當地公務員工資的一半。
張繡認為，臨時聘用人員最大的風險就是不穩定，社保局對其缺乏制約手段，他們一旦想與外界合謀騙取社保基金則很容易做到。
張繡的困惑還在於，上級社保部門風險防控上的要求與編辦給予的人員編制極不匹配。“上級部門對於哪些崗位不能用聘用人員確實有明確的要求，但我們8個正式編制中，除了一正兩副局長以及一個即將退休的同志，只剩下4個人，但局裏有5個股，一個股長現在還是空的，找不到人來當。”
這樣就導致張繡所在局裏每個股長都是“光桿司令”，手下只有臨時工，股長們的作用就變得非常重要。按照當地政府反腐的要求，領導幹部必須每隔三五年就要輪崗，但社保局股長們沒法輪，因為社保業務過於複雜，一旦輪崗，股長到新崗位不熟悉業務，社保基金就會失掉一道防線。
“這是個兩難，股長不交流不輪崗其實也有很大的風險，我們最後採取的辦法就是讓局長、副局長加強學習進行輪崗。”張繡説。
“高壓線”背後的監管空白
本報記者在社保系統採訪時發現，各級政府都將社保基金稱為“養命錢”和“高壓線”，制定了表面上看似完備的監管制度，但實際上基金的安全仍然主要依靠社保經辦機構的自我監管。
當前對社保的監管，主要包括人社局的基金監督科、社會保險監督委員會以及財政和審計等其他政府部門的監督。
一位地級市的社保局局長對本報記者表示，由於社保的專業性很強，地方政府對於社保監管有時會出現一些讓人哭笑不得的事情。
“上級部門説社保基金很重要，一定要加強監管，但他們卻不知道風險點在哪裏，也不懂如何監管，往往要我們提供一個監管方案來交給他們。”這位局長説。
事實上，在各級人社部門都設有“基金監督科”這一專門的科室用來監督基金安全，但實際上能發揮的作用卻極為有限。
劉林説，基金監督科得到的基金運行數據都是社保經辦機構提供的，監督科只能看到報表而不知道基金的真實用途，根本就無法進行有效監管。
為了對社保基金進行監管，《社會保險法》第八十條要求統籌地區人民政府成立社會保險監督委員會。
全國大部分省級行政區社保監督委員會成員由財政、審計、工會、學術機構、大企業組成，但它相對較“虛”，這些人只是定期來開會，實際職能由監督委員會辦公室履行，該辦公室設在人社行政部門裏面。
日常在辦公室辦公的主要就是財政、税務和人社部門的人員，他們各有分工，但基本的原則是省財政負責監督下級財政，省税務局負責監督下級税務部門，人社廳局負責監督社保部門。
接受本報記者採訪的多位人士均認為，這種自我監督能起到多大作用，要打個問號。
社保部門的自我監管同樣缺乏有效的措施，更多的只是自律。一般省市一級的社保經辦機構設有稽核科用於內部稽查，大部分縣一級區域則連這樣一個風控機構都沒有。
每一年經過劉林之手簽發出去的醫保基金高達100億元。“社保基金責任太大，我特別希望有人能夠監管我，也讓我能夠睡一個安穩覺。”他説。
劉林已經多次向上級紀委申請向社保局派駐專門人員，並向人社局提出設置一個總會計師來監控基金風險。
“二級單位”的難言之隱
最終紀委並沒有向社保局派來紀檢人員，因為社保局只是人社局下屬的二級單位。
社保系統的多位基層官員對記者表示，在當前所有的政府部門中，責權不對等體現比較突出的就有社保經辦機構，一方面社保經辦機構管理全國13億參保人業務以及每年5萬億的收支規模，另一方面卻只是作為一個二級部門，連人事權、財權、制定政策的參與權，甚至發言權都沒有。
責權的不對等，資源投入與任務量的不匹配，使得中國整個社保經辦體系處於一種消極被動服務的狀態。
當前普遍存在的情況是，社保經辦機構是一級法人，在行政上卻是二級機構，是人社行政部門的下屬機構，按行政管理下屬機構是要服從上級的。“服從不是簡單兩個字的事情，它體現在日常工作的方方面面中。”有社保系統的基層官員告訴記者。
“級別”在行政體系中是非常重要的，針對騙保日益增多的事情，某省社保局曾經想和該省公安廳聯合搞一個反欺詐行動，但公安廳希望與人社廳對等聯繫，因為社保局和公安廳行政級別不對應。
劉林對本報記者説，二級單位所有的想法和動作都必須把理由寫得很充分，然後上交人社部門，通過人社部門報給政府，“政府批迴財政，財政再批迴人社，人社局再批迴社保”。
任何事情走這個流程下來都是非常麻煩的，需要很長的時間，偏偏很多社保政策都是“急活”，參保人是等不及這些流程的。
劉林今年工作的“重頭戲”是在全市上線醫保電子審核系統，這一技術手段將在一定程度上緩解他對基金安全的憂慮，但他認為這並不能從根本上解決問題。
“必須引入市場機制，請專業的第三方機構來進行風險評估和監管，僅靠政府自身的人力和能力，難以防範基金的跑冒滴漏。”劉林説。