周其仁：土地改革的半拉子工程困擾其他改革

在當下中國的改革中，很多學者都認為，土地改革對整體改革意義重大，長期以來的城鄉二元結構已經對經濟發展、城市建設造成困擾。在北京大學教授周其仁看來，儘管經歷了36年的改革，但在土地等領域依然存在半拉子工程，這些半拉子工程已經對整個中國社會發展造成困境。

如果從1958年算起，我國的計劃經濟體制也就20年，但這20年形成的體制，在此之後用了36年不斷進行改革，而且還要改下去。

土地是我國最早進行改革的領域，家庭聯產承包責任制早已被認定是農用地的改革成果。農用地政策一開始是10年不變，後來是15年不變、30年不變，2008年則明確為長久不變。但周其仁認為，農用地改革中還有一些尾巴沒有解決。比如，農民家庭人口變了以後，地要不要調整？

好幾億人出去打工，空出來的土地如何轉出去？在長久不變的狀況下，農民的土地如何自由的流轉，是否可以簽約給別人去種？

2000年，周其仁專門去貴州省湄潭縣做過調查，這個縣堅持了25年，增人不增地，減人不減地。當地有幾十萬畝的荒山荒坡，如果土地不再分，人口多了，勞動力就會往荒山荒坡去努力，結果湄潭縣幾十萬畝荒山荒坡開發得很好。

實際上，湄潭縣的這個做法寫進了2002年通過的農村土地承包法中。但問題是，憲法中規定了村民自治，村民同意就要照辦。

“土地怎麼承包，很多農民説我要調地，那就調，不是每年調，也是隔幾年調一次。”周其仁説，在全國範圍內，農用地成了雙軌制，有的地方是增人不增地、減人不減地，家庭土地承包的邊界是清晰的。但是還有一些地方，邊界是變動的，農民不敢對土地進行投資，如果投資，過兩年，村裏説要重新調地，該怎麼辦。

相比農用地改革的尾巴，建設用地的改革半拉子工程的矛盾在今天更加凸顯。1988年，修正後的憲法明確，中華人民共和國的土地所有權不得買賣，不得租賃。但是後面又加了一句話：土地的使用權可以依法轉讓。

“什麼土地的使用權可以轉讓，法律沒有講。”周其仁説，中國就兩種地，城市的國有土地和農民的集體土地。從字面上來講，這兩種土地的使用權都可以轉讓。相關的細則1990年才出台，城市國有土地可以轉讓，集體的土地沒有講，也沒有相應的立法。再往後的演變是，徵地的辦法出台了，為了公共利益可以徵用農村集體用地，不是公共利益也可以徵用農村集體用地。於是，城中村、小產權房開始在城市到處興起。

周其仁説，更敏感的是農民的宅基地。1961年宅基地的性質改成了集體的土地，但當時的文件又説，宅基地上蓋的房子是農民的私人財產，可以買賣，可以租賃，可以贈送。在這個政策基礎上，宅基地跟之上的房子分了家。

城市土地市場的價格上漲後，這個政策導致的問題隨之而來。靠近中心城市的、靠近高地價地區的宅基地，相對價格發生變化了，但法律架構不給這個變化提供空間，不讓這些變化能順着合法的通道來完成。

在周其仁看來，土地改革的半拉子工程已經造成很多社會矛盾，對社會管理形成很大挑戰，必須改革，但改革又需要政府的頂層設計。十根手指摁一隻跳蚤能按住，等到一根手指摁十隻跳蚤就來不及了。

“與其等到按不住的時候後悔，不如現在趁問題沒有嚴重之前下決心。”周其仁説，還有一點麻煩的是，現在這個社會主流人口已經是80後了，他們的參照系與上一輩人不一樣，不改革，不能滿足他們。

在周其仁看來，頂層設計不要多，要明確、持久，不要輕視民間摸着石頭過河的辦法，中國所有的難題，地方都有一些辦法在準備着。很多改革之所以拖下來，就是因為總説慢慢來，關鍵的一步總邁不出去。漸進的改革並不妨礙有一些動作做得更深一些，力度到位一點。