公積金政策不公尷尬：廣州9%繳存人貸走80%
公積金不“公”？
樓市限購鬆綁的背景下，公眾對公積金的“渴求”更甚。但眼前的尷尬現實是，這一本應福廕公眾購房的政策，依舊處在“咫尺與天涯”的不可及當中，有地方甚至持續在收緊公積金政策。
業內普遍認為，這項發軔於上海，歷時已有20年的制度，從此前互助性質的資金池，異化為了當下由政府、銀行和國有壟斷企業控制的聚寶盆。揹負着各種質疑，公積金制度興許走到了十字路口。
是為中低收入者“雪中送炭”？還是為高收入人羣“錦上添花”？政策的天平需要再平衡。
地方樣本
廣州公積金吃緊：9%繳存人貸走80%公積金
每經記者 韓冰 發自北京
今年下半年剛開始，廣州公積金貸款已經被迫“限流”。
7月下旬，廣州市公積金管理中心悄然出台限制措施，將下半年每個月的貸款額度指標嚴控在10億元以內。這意味着，一旦當月額度放完，貸款需求者只能排隊等待。廣州公積金管理中心稱，“限流”是由於去年和上半年放貸過快，致使今年下半年貸款額度緊張。
值得注意的是，從今年3月份就開始首輪徵求意見的廣州公積金“新政”，也傳出8月將要出台的消息。這項被稱為“史上最嚴”的公積金調控政策在實行後，廣州公積金貸款政策將更加“收緊”。
事實上，無論是“限流”還是“新政”，都凸顯了廣州市公積金吃緊狀況。不過令人疑慮的是，儘管這筆資金被快速消化，但卻只惠及了不足一成的繳存人。廣州市政協常委曹志偉告訴媒體，“根據統計，2013年廣州市住房公積金繳存人中，9%的貸款人使用了約80%的公積金餘額，而大約有80%的繳存人仍未使用住房公積金。”
僅9%繳存人享受政策
80%的資金被不足一成的少數人貸走。社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立對《每日經濟新聞》記者表示，這種情況已成為公積金在使用方面最突出的問題。
現在越來越多的人認為，現行的公積金制度，沒能為中低收入者“雪中送炭”，卻成了高收入人羣“錦上添花”的工具。
公積金制度實行以來，有效地促進了城鎮住房建設，提高了城鎮居民的居住水平。數據顯示，截至2014年3月，全國實際繳存職工已經達到1.06億人，尹中立説，“但大部分人繳存的公積金並沒能派上用場。”
社科院經濟所研究員汪利娜將造成上述情況的原因歸結為，“公積金的適用範圍過窄”和“沒有一個公平的配貸原則”。
汪利娜對記者表示，公積金餘額的支出應該與資金來源相匹配，即貢獻越多的繳存人，可享受的貸款金額就應該越多，以防止資金運用中出現的流動性風險給繳存人帶來不公平。
然而，很多人認為公積金在繳存方面也存在問題。按照某大型保險集團專業人士對《每日經濟新聞》記者的分析，目前我國規定住房公積金繳存比例不統一，一般為職工月基本工資的5%至12%，但是在實際執行中，很多效益好的單位並沒有遵守12%的上限標準，這就造成了部分壟斷行業的月均公積金繳費甚至達到上萬元，超過其他行業職工二三十倍。
“公積金的繳存設置主要是基於職工的工資收入，目前很多行業之間職工工資基數差距大，客觀導致了公積金繳存數額差距大，因此，部分壟斷行業公積金的繳存高於其他行業，應該被認為是收入分配的問題，而不能歸咎於公積金制度。”尹中立向《每日經濟新聞》記者表達了不同的觀點。
需要説明的是，上述廣州市公積金貸款人與貸款金額的比例數據均來自廣州市政協常委曹志偉的説法。截至目前，廣州市公積金管理中心官網尚未對外公佈2013年廣州公積金繳存和使用情況。
“錢緊”即限制貸款
眾多跡象表明，廣州市公積金正處於收入與支出不均衡的狀況。
根據廣州市公積金管理中心透露的數據，2013年廣州公積金貸款發放317億元，遠遠超過年放款量150億元左右的正常情況。今年貸款額度縮減到170億元，但前5個月已經用去100億元的額度，這是廣州公積金下半年貸款開始 “限流”的原因。
“廣州此次公積金新政只是伴隨樓市現狀和廣州公積金資金量所進行的短期波動。”上海易居房地產研究院副院長楊紅旭對 《每日經濟新聞》記者分析，廣州“限貸”是由於去年和上半年樓市比較火，貸款量較多，透支了資金池。
事實上，近期調整公積金政策的並不止廣州。記者梳理發現，進入7月份以來，就有北京、武漢、宜賓、中山和曲靖等10多個地方調整了公積金提取、使用政策。不過與廣州有所區別的是，上述多地並未收緊公積金放貸與提取，而是適當放寬了公積金提取、使用條件。
楊紅旭説，公積金的貸款政策往往伴隨國家的住房調控政策進行調整，另外，地方政府還會根據當地公積金資金量的多少實行鬆緊調控。
在此背景下，廣州即將推出的 “史上最嚴”新政，也是基於放貸收緊原則。例如新政中規定的“只能貸款一次”、“延遲繳交年限”等苛刻條件。根據曹志偉的介紹，“新政”很有可能8月就會出台。
不過，廣州市公積金12329業務熱線和廣州市住房公積金管理中心工作人員均對《每日經濟新聞》記者表示，“目前還未接到有關 ‘新政’的任何通知。”
對於廣州的公積金“收緊”政策，楊紅旭認為，無太多的規律可循。汪利娜則對記者説，各地資金充足的時候就放鬆提取使用政策，錢少的時候就限制節流，甚至排隊等號，這對繳存人來説是很不公平的。
制度求變
封閉管理致公積金問題重重 住建部修改條例3年無果
每經記者 韓冰 發自北京
涉及萬千職工切身利益的龐大資金，由一個30人組成的管委會拍板決定，並且這30人大多來自市政機關和大型國企。
上述情況不僅存在於廣州。《每日經濟新聞》記者梳理發現，作為住房公積金管理決策機構的各地管委會成員，大部分來自當地機關事業單位及大型國企。現行制度下的屬地管理模式，即便是作為行業監管部門的住建部，也無法對這筆資金的使用情況進行監督。
為解決目前的制度病症，住建部自2011年就承諾修改 《公積金管理條例》，但3年後仍未如期完成。記者採訪發現，《條例》“難產”的原因，是背後各方利益的博弈。
封閉的屬地管理
諸多質疑和爭論，直指現行公積金管理體制。
按照現行規定，從住建部到省級、市級、縣級的公積金管理部門，只是鬆散的指導管理關係。《住房公積金行政監督辦法》規定，住建部和省(自治區)住建廳負有對各城市住房公積金管理法規、政策執行情況實施行政監督的職責。這就意味着，住建部對各地公積金管理部門僅僅只有政策方面的監督功能。
各地住房公積金的繳存、使用和賬户餘額等，均由一個叫做“住房公積金管理委員會”的機構來決策。從目前情況看，各地住房公積金管理委員會的成員大都是由當地建設、財政、銀行、審計等有關部門代表擔任。
以廣州市為例，在2013年1月經廣州市政府批准聘任的最新一屆名單裏，30名委員大部分來自省、市直機關以及事業單位、大型國企，鮮有公積金繳存主體的普通職工；根據《每日經濟新聞》記者從北京市住房公積金管理中心官網查詢到的信息，北京市住房公積金管理委員會的33名委員，也分別來自中央和市級的機關事業單位及大型國企，並且33名委員均身兼重要職務，無一人是普通職工。
從上述管委員成員的構成中不難看出，各地的公積金管理中心實際上需要服從當地政府的指揮和調配。“這就導致了當地方政府有 ‘非分之想’時，可以很輕易地挪用公積金。”社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立説。
實際上，政府挪用公積金的事件並不鮮見。吉林省通化市審計局去年的一份 《審計移送通知書》顯示，該市住房公積金中心原黨組書記、主任車世剛在任職10年期間，違法挪用住房公積金11.25億元，通過造假手段騙取住房公積金貸款額度3.05億元。
“地方政府插手太深，致使住建部牽頭建設的公積金監管系統一直推不動。”尹中立對《每日經濟新聞》記者説，“如果要形成一個新的體制，首先就必須修改現行《條例》。”
《條例》修改3年仍“難產”
需要指出的是，官方對全國公積金繳存餘額的發佈止於2008年。現在全國公積金目前究竟有多大規模，並無公開的官方數據。
住建部發布的 《2008年住房公積金管理情況通報》顯示，“截至2008年末，全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，同比增長27.54%；繳存餘額為12116.24億元，新增餘額2511.13億元，增幅為26.14%。”
最近流傳的測算數據是，截至2014年3月，全國住房公積金結餘資金為9498億元。但《每日經濟新聞》記者並未找到該數據的官方出處。
社科院經濟所研究員汪利娜認為，應該向繳存者披露公積金的繳存和使用情況。而根據《每日經濟新聞》記者查閲到的信息，很多城市公積金信息披露情況並不完整，以廣州為例，媒體近日曝出的廣州公積金繳存及“限貸”情況，均未在廣州市公積金管理中心官網找到相關公開信息。
弊病早已叢生，破斧改革卻遲遲不能推進。
事實上，住建部早在2011年底就明確提出，要在2012年6月前完成《住房公積金管理條例》修訂工作並上報；2012年底，住建部再次提出2013年要完成《條例》修訂工作。但兩次均未如期完成，直到今年仍在“繼續開展”、“儘快上報”。
根據復旦大學住房政策中心執行主任陳杰介紹，他曾經參與過為《條例》修訂提交建議，建議包括擴大公積金用途範圍，用債券形式進行多元化投資；放寬目前對租房提取公積金的過嚴限制；管理體制上逐漸實現資金跨區域流動，有彙總功能；明確公積金管理屬性，逐步向金融專業化的風險管理方向轉型等。
陳杰説，住建部等部委對上述建議也都認可，住建部幾位司長還為此召開了高端研討會，但會後便沒了下文。
“《條例》修改遲遲不能完成主要還是源於各方利益博弈。”尹中立對《每日經濟新聞》記者説，首先最主要的博弈方是地方政府，另外，修改《條例》對於住建部自身也是一種壓力。目前國內一些學者提出要把公積金交由金融機構來管理。如果公積金以後由金融機構管理，就應該由銀監會來監管，而不是現在的住建部，作為政策監督者的住建部要“革”自己的命不是一件易事。
而在南開大學經濟研究所教授鍾茂初看來，“再怎麼修訂條例，也難以解決根本問題”。
鍾茂初與一些主張廢除現行公積金制度的學者認為，應該徹底改變公積金管理中心的管理體制，把公積金轉化為社會保障制度的一部分，由專業的金融機構管理。
觀點
公積金制度應不應該廢除？
每經記者 韓冰 發自北京
本屬互助的資金池，性質卻漸漸異化。現行矛盾下，廢除和保留公積金制度的爭論不斷，甚至有學者建議將各地公積金改組為“政策性住房銀行”，發揮公積金政策性住房金融的作用。
那麼，現行公積金制度應不應該被廢除？所謂的“政策性住房銀行”能否解決現行公積金制度病灶？為此，《每日經濟新聞》記者(以下簡稱NBD)專訪了社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立、社科院經濟所研究員汪利娜和上海易居房地產研究院副院長楊紅旭。
制度廢存各持己見
NBD：現行的公積金制度是否應該廢除？
楊紅旭：現行公積金制度出現問題，對其進行改革是必然的，改革的方向應該是廢除現行公積金制度。
上世紀90年代，我國為了配合房改和為職工提供購房支持，效仿新加坡建立了現行的公積金制度。但時至今日，中國的現狀已經發生了很大的改變，目前的商品房建設也都是通過市場化融資運作。現行的公積金制度已經不再適合當前的形勢。
再者，現在我國不同行業的職工收入差距較大，在公積金繳存方面也存在較大差距。比如，一些大型國企和機關事業單位除公積金之外，還會有補充公積金，而一些中小企業只為員工繳存較少的公積金數額，甚至不交。這就導致現在的公積金繳存和使用市場扭曲變形。
按照我個人的設計，廢除現行公積金制度後，應該建立“住房儲蓄銀行”。
汪利娜：住房公積金髮展到今天，繳存人員過億，管理機構和從業人員眾多，想要廢止談何容易，固化利益格局很難打破，但改革勢在必行。而改革的目標是如何讓住房儲蓄基金更好的為資金所有人——繳存人服務，這具體包括：還權賦能，給資金所有人更多的使用權，給公積金更多的功能，除買房外可用於租房等，提高他們的住房消費可支付能力。
NBD：“政策性住房銀行”能否真正發揮公積金政策性住房金融的作用？
楊紅旭：建立 “住房儲蓄銀行”，如德國等歐洲國家一樣，國家給予住房儲蓄銀行一定的政策扶持，通過住房儲蓄銀行支持有自住需求的職工買房。
這種政策實際上打破了現行公積金制度強制性儲蓄的特點，有自住需求的職工可以向住房儲蓄銀行尋求一定的利率。而對於買不起房的中低收入者，國家通過支持棚改、舊改及保障房建設等手段，為其提供住房支持。如即將掛牌的國開行住宅金融事業部就是為了發揮開發性金融支持作用，為棚改工程輸血。
尹中立：住房保障銀行設立的前提是，對住房公積金的定義、範圍進行界定，釐清基本概念，並明確住宅政策性銀行的非盈利屬性。
目前，住房公積金的管理結構是住建部監管，如果把住房公積金管理中心升級為住房保障銀行，機構的屬性就會發生變化，與此對應的監管機構也會發生改變，可能會從此前的住建部監管轉為銀監會或者央行監管。
汪利娜：將公積金轉變為政策性金融，那麼公積金管理中心要從事業單位轉變為金融機構(不一定是銀行)，這符合國家事業單位改革的大方向。但如何改爭議很多：一是公積金是政府發起設立的私人互助儲蓄基金，從資金的性質上講，它應是一個民間的互助住房基金，還是要辦成一個官辦的住房基金？二是已有國家開發銀行成立並單獨核算的政策性住房金融機構，為棚改、城市基礎設施建設融通資金。
搞“政策性住房銀行”是要建機構還是建機制？這是個需要商榷的問題。現在已經有一個管政策的金融銀行了，即國開行住宅事業部，如果再建立一個新的政策性住房銀行，是否意味着二者在政策上會有衝突？
此外，從國外經驗看，政府建設的政策性金融機構成功的案例並不多。並且，政府建設政策性銀行還存在一個風險，就是如果新建立起來的政策性金融機構，還是像現在的公積金管理中心一樣出現政府挪用資金等情況怎麼辦？
公積金入市為時尚早
NBD：我國公積金制度是在上世紀90年代效仿自新加坡的“中央公積金制度”，我國能否真正效仿新加坡模式，將公積金與社保合併，建立統一的社會保障體系？
汪利娜：中國社保資金與公積金不能合併的理由很多：一是兩種資金的用途差異極大，不宜混合使用；二是功能不同，社保資金實行“現收現付、社會統籌加個人帳户”的模式，社會統籌部分是典型的公共品或公共財產，不排除任何需要養老、醫療和失業保險的人羣，而且是無償的。而住房公積金沒有社會統籌功能，“職工個人繳存的住房公積金屬於職工個人所有”。社保目前個人賬户存在空賬運行情況，如果把公積金合併進去，那麼公積金很有可能就為社保填補窟窿；三是兩者的業務不同。社保基金的主要業務是社保基金的徵收、監督、處罰支付和資金的保值增值。而公積金的業務是資金的歸集與貸款，其本質上是一種金融業務。
更何況，中國與新加坡國情不同，新加坡是個城市國家，只有400萬人口，中國擁有13億人口，很難完全效仿新加坡制度。所以，社保和公積金還是應該切割清楚。
NBD：公積金能否進入資本市場？
汪利娜：是否進入資本市場，首先需要明確兩個前提條件，首先是要搞清公積金資金性質，姓“私”還是姓“公”，徵得資金所有人的同意和認可。第二，要明確進入資本市場後，增值收益的歸屬和分配，由誰來享有？是資金管理中心還是返還給資金繳存人？第三，公積金該不該入市，其入市的目的是什麼？入市能否解決資金沉澱、使用率低和增值保值的問題？入市的先決條件和制度保障是什麼？這些問題沒有解決，談公積金入市為時尚早。