美稱中國將建更多執法船 打造全球最大執法隊伍

【環球軍事報道】美國詹姆斯頓基金會《中國簡報》9月10日文章稱，在過去幾年裏，中央政府鼓勵並授權沿海省份參加公海水權保護巡邏，並在不斷幫助加強地方海洋執法隊伍的力量，宣佈計劃幫助省級海監部門採購共計36艘新海洋執法船。這些新執法船的就位可能代表了中國打造全球最大遠洋海洋執法隊伍的努力。目前中國偏向省級海洋權益保護活動的不平衡現象可能只是暫時的，是中國工程師設計、中國造船廠打造新一代中央級海洋執法船的靜默期，未來中國有可能會建造更多大型執法船。

中國於2013年通過立法，把五個海洋執法機構中的四個重新整合為新的中國海岸警衞隊，由國家海洋局管理。中國政府內外人士對這個決定期待以久。此舉的目標是改善中央政府層面的協調性並減少冗餘。中國觀察家即刻將之置於北京政府努力提高自身在亞洲的海域主張能力的背景下考量。他們希望以前各自為政的獨立機構能夠“形成一個拳頭”加強中國對爭議海域的行政控制。

這種正在進行中的權利集中工作，使中國的另外一個值得注意的組織發展變化黯然失色。不久前，中國海洋權益保護(MRP)——或利用執法手段捍衞並推進中國在海上爭端問題中的立場——責任幾乎完全由中國中央級海洋執法機構一力承擔。自2010年前後開始，中國11個沿海省份及省級城市的海洋執法力量——以前主要由船隻和小型艇夠成——開始越來越多的下水大排水量海岸警衞艦，並出海前往存在主權爭議的水域，對抗國外勢力的“非法”活動。無論對於中國而言，還是對於亞洲其他海上國家而言，這種發展趨勢都是值得注意的。

原有組織結構

1996年，中國批准《聯合國海洋法公約》，並組建了一個新的中央級海事機構，該機構的大排水量艦船在從沿岸延伸到海洋數百海里的海域內執行巡邏任務。中國非常有必要組建這樣一個機構，特別是考慮到在沿海國家對專屬經濟區管理權的問題上中美兩國的理解有所不同，而且中國還是島嶼及海上邊界界定爭端涉及到的眾多國家之一。因此，1998年10月，中國組建了海監總隊 (CMS)，隸屬於中國海洋局(SOA)，主要任務就是維護中國的海洋權益。

中國海監總隊最初包括三個中央級執法隊伍：青島中國海監北海總隊、上海中國海監東海總隊和廣州中國海監南海總隊。其中每個部門都下轄三到四個部門，各下轄部門分處轄區內不同城市。除執行環境保護法外，這些單位的主要任務是“衞權執法”，即為保障權利而執法。在海監總隊成立前五年，其活動主要是監視或偶爾阻止外國在中國專屬經濟區內活動，其法律依據是《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》(1996)和《 《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》(1998)。這些法律規定了《聯合國海洋法公約》賦予中國的權利，主要用來規範國外在中國專屬經濟區內的科學活動，中國經常援引相關法律條文反對國外在這些水域的監視活動。

隨着時間的流逝，中國海洋權益保護力量開始巡邏存在主權爭議的海域。有時候，這些巡邏任務屬於“宣告式”行為，主要用來達到“顯示存在、體現管轄、宣示主權”的目的。然而，最後海洋執法機構開始採取行動，強行拒絕其他國家及其公民利用海洋，維護中國的權益。在海監總隊成立十年後，這些任務成為中央級部門的專屬特權。例如，2007年6月負責保護中國在西沙羣島附近勘測活動不受越南阻礙的特遣部隊，由來自東海總隊和南海總隊的艦船組成。2008年12月，隸屬於東海總隊的中國海監46船和中國海監51船參加執行了中國首次釣魚島政巡邏任務。2012年4月，隸屬於南海總隊的中國海監75船和中國海監84船率先趕至黃巖島與菲律賓海軍的“格雷戈里奧·德爾皮納爾”號驅逐艦對峙。

直到2010年，所有新的大排水量執法船都由中央級海洋執法隊伍所有。1999年，國務院通過了分兩個階段建造13艘千噸級以上大型海監船的計劃。第一階段的目標是到2005年分別向海監總隊的三個中央級執法隊伍交付共計6艘海監船。第二階段的目標是在2010年至2011年為這三個執法部門新增共計7艘海監船。除此之外，在2012年，解放軍海軍向海監總隊轉讓了11艘退役軍艦，所有這些由退役軍艦改造成的海監船都由中央級海洋執法隊伍所有。

中央政府部門在公海對外執法的同時，沿海各省及省級城市海監總隊負責執行中國海監總隊的第二個核心使命，即環境保護。這主要是指管理沿海開發：防止非法開採沿海資源(沙子、石頭等)和遏制非法排放污染物入海。省級海監總隊的組織形式與中央政府部門類似，即省級執法部門下轄幾個執法隊伍。省級海洋執法部門主要運營小艇和小型船舶。儘管肩負的環保使命非常重要，但沿海各省不喜歡投資於這些力量。直到2003年時，廣西、海南和上海三個省級行政區，都還沒有設立海監部門。

中國另外一個重要的海洋執法機構是漁政指揮中心(FLEC)，人力組織形式與海監總隊類似。漁政指揮中心由三個中央政府管理部門組成，即黃渤海、東海、南海三個海區漁政局組織。這三個海區漁政局組織負責運營漁政指揮中心的執法船。它們也執行海洋權益保護任務，例如在南海糾紛水域為中國漁民保駕護航，對釣魚島進行宣示主權巡邏。與此同時，每個沿海省級行政單位都設有自己的漁政指揮中心隊伍，負責在沿海及近海執行執行漁業法律，但很少會冒險進入公海。

權利下放到省級行政單位

2009年，中國海洋局開始採取措施改變其長期以來的組織結構，鼓勵省級海洋執法部門在海洋權益保護活動中發揮更加積極的作用。這個決定的動力可能是中央政府希望沿海省份——海洋權益的主要受益者——承擔部分由海洋權益保護產生的財政負擔。2009年，廣東、遼寧和廣西的省級執法力量開始展開海洋權益保護行動。大約在同一時間，省級漁政指揮中心隊伍也開始定期展開海洋權益保護巡邏：2010年，海南、廣西和廣東的500噸級漁政指揮中心執法船開始率先在南沙羣島附近附開展海洋權益保護活動。

然而，多數省級海監局及漁政指揮中心部門裝備落後，足以展開海洋權益保護活動。他們運營着小型船舶，耐力差，在公海活動並不安全。此外，在海洋權益保護努力中，船舶大小是另外一個重要因素——大型艦船更加令人心生畏懼。

2010年，在解決省級海洋執法隊伍面臨力量限制的問題上，中央政府邁出了重要一步。2010年9月，一名中國漁船船長在釣魚島附近遭到日本扣押後，中國宣佈計劃幫助省級海監部門採購共計36艘新海洋執法船，造船數量甚至超出了1999年造船計劃的總合。新計劃包括14艘600噸級海洋執法船、15艘1000噸級海洋執法船和7艘1500噸級海洋執法船。2013年2月，中國造船廠將向福建交付了首艘千噸級海洋執法船。其餘多數海洋執法船將在2014年底前交付。在這些執法船中，一部分被刷上了中國海岸警衞隊的代表顏色和舷號，一部分則被刷上了中國海監總隊的顏色及舷號。省級漁政指揮中心也有收穫，廣西很快即將接收兩艘漁政執法船，每艘執法船的排水量都為1764噸。這兩艘執法船分別是FLEC 45005和FLEC 45013，主要在北部灣、西沙羣島和南沙羣島執行海洋權益保護巡邏任務。

中國沿海省份宣稱這些新船的主要功能是：保護中國海洋權益，免受外國入侵。已經加入執法船編隊的新船舶已經開始執行這一任務。例如，2013年7月，江蘇所屬中國海警2113船驅逐並騷擾了在南海活動的美國海軍“無暇號”監測船——這並非2009年的“無暇號”事件，當時美國政府指控中國軍方艦船幾乎與美軍軍艦相撞。2013年4月，福建所屬中國海警2112船封鎖仁愛礁，1999年菲律賓軍艦馬德雷山號(Sierra Madre)在仁愛礁附近擱淺，艦上還駐紮有一小隊菲律賓海軍陸戰隊官兵。廣東所屬CCG3111船和3112船被稱為是執行此類任務的“典範”：自2013年列裝以來，兩艘執法船都在東海與南海海域展開了海洋權益保護活動。

在未來幾年裏，南海局勢的發展特別值得關注。中國對南海大部分海域的主權要求屬於海南省管轄，這些海域與其他國家主張主權的海域存在重疊之處。過去南海的海洋執法任務主要由中央級漁政指揮中心及海監總隊執行。然而，2012年7月中國在南海永興島設三沙市、2013年海南接收兩艘大型執法船並遊説中央政府進一步支持擴大執法船隊伍、2014年新版省級漁業“措施”生效等事態發展，暗示海南省會在南海海洋權益保護活動中發揮更重要的角色。

影響

在過去幾年裏，中央政府鼓勵並授權沿海省份參加公海水權保護巡邏——這種任務過去只由中央級部門負責——得到了沿海各省的積極響應。這一發展趨勢對中國把海洋執法力量作為治國工具使用而言有深遠影響。

首先，該趨勢顯著逐漸削弱了北京對海洋執法的集中控制。中央級國家海洋局和漁政指揮中心機構為省級部門提供“指導”，這是一種微妙的關係，因為各省擁有執法船，而且還需要承擔執法船運營及維護成本。中央政府與省級地方政府明顯經過了一個談判的過程，前者着眼於強化領土主張的更大的戰略價值，而後者優先考慮當地關注的問題，巡邏遙遠的爭議島嶼對省級政府沒有直接好處。然而，中央與省級行政機構之間的紛繁難懂之處很難辨別。級省海洋執法隊伍的擴散，毫無疑問會導致不必要的冗餘。而且，中央及省級執法隊伍之間的協調可能會因不兼容的標準、實踐和裝備受到不良影響。國家海洋局認識到了中央/地方關係之間存在的問題。2014年1月，國家海洋局局長劉賜貴在全國海事工作會議做報告，強調需要“研究沿海省(區、市)海監隊伍改革與國家海上執法隊伍整合工作有機銜接相關問題。”

第二，巡邏糾紛水域或在中國專屬經濟區跟蹤國外監督船並不是單純的執法——開展這些活動的部門實際上是在貫徹外交政策。因此，上述權利的下放，也意味着外交特權從中央政府下放到省級政府。中國沿海省份能夠在何種程度上發揮這種重要的職能？由於最好的船員會希望在中央級部隊中就職，所以省級單位可能無法吸引並留住最優秀人才。這個問題非常嚴重，因為中國海洋權益保護執法專業化基線水平並不令人滿意。目前還不清楚這可能會對一線海洋權益保護活動產生什麼樣的影響。從另一方面來講，糟糕的訓練可能會導致約束失效，增加省級執法船把北京託入計劃外外交僵局、乃至軍事對抗的不確定性和風險。然而，經驗與準備不足，也可以輕易地增加中國船員對威脅和恫嚇的敏感性，削弱北京主權主張的力度。至少，這會給海上遭遇增加一個不可預測的新元素。

最後，省級新執法船的就位可能代表了中國打造全球最大遠洋海洋執法隊伍的努力。目前中國偏向省級海洋權益保護活動的不平衡現象可能只是暫時的，是中國工程師設計、中國造船廠打造新一代中央級海洋執法船的靜默期。2012年，國家海洋局啓動打造多艘新型3000噸級和4000噸級執法船的計劃，2014年初期，由該計劃產生的執法船已經開始加入中央政府海上執法船船隊。 在2013年和2014年出現的有關新型大排水量執法船訂單——包括至少一艘超大型10000噸級執法船——暗示中國未來將會建造更多大型執法船。(知遠/北風)