新疆兵團轉型建城：擬建16市 推進師市合一模式

本報記者李果成都報道

10月7日，新疆生產建設兵團迎來成立60週年，國務院新聞辦公室對外發布了《新疆生產建設兵團的歷史與發展》白皮書。

這是國新辦第一次專門就新疆生產建設兵團發表白皮書，白皮書稱，長期以來，兵團充分發揮自身優勢，積極適應市場經濟要求，調整經濟結構和轉變發展方式，大力推進城鎮化、新型工業化和農業現代化建設，着力保護生態環境，改善民生，促進就業，提高公共服務和社會保障水平，各項事業取得顯著成就。

經濟駛入快車道

新疆社科院經濟研究所研究員王寧稱，建設兵團在維穩之外最重要的工作就是幫助新疆發展地方經濟。其中，由兵團所帶來的先進的農耕技術幫助了新疆的農業發展，而農業的發展則推動了新疆社會經濟的穩定發展。

而上述白皮書稱，60年來，兵團通過大規模的農田水利建設，持續的豐產攻關和新品種、新科技的推廣應用，全國節水灌溉示範、現代農業示範、農業機械化推廣“三大基地”建設初見成效。

目前，兵團建成了全國重要的優質棉基地，總產由1954年0.19萬噸增加到2013年的146.5萬噸，總產佔新疆的41.7%，佔全國的五分之一。主要農作物綜合機械化率達92%，棉花機採面積459萬畝，佔棉花種植面積一半以上。

王寧對於兵團所帶來的農業先進生產技術也深有感觸，她上個世紀末期在大阪城掛職，“當時兵團一畝地可以出產6-7噸蘿蔔，而普通農户家庭還不到一半”，王寧説，“兵團還是新疆最早開始機械化種植的地方，節水灌溉技術也最早由兵團開始研發”。

除第一產業外，二三產業方面兵團也取得突出成績。“主要是兵團已經形成了一二三產業完整的生產鏈條，以先進的第一產業為起點的兵團產業鏈，推動了整個新疆產業經濟的發展”，王寧説。

白皮書稱，2010年中央新疆工作座談會以來，兵團經濟駛入快車道，生產總值年均增長16.6%，佔自治區比重達到17.6%，較2009年提高了3.3個百分點。

而工業化進程明顯加快。目前，兵團在紡織服裝、食品飲料、農牧機械、新型建材、礦產開發和氯鹼化工等六大支柱產業上，形成了六孚紡織、天潤乳業、伊力特酒業、青松建化、六師煤電、天業化工、金川礦業等108家大中型企業，其中天業集團和六師煤電年銷售收入過百億，成為經濟增長的重要支撐力量。

探索農墾經濟體制改革

在大力發展經濟的同時，新疆生產建設兵團亦對其農墾經濟體制改革進行探索。新疆兵團政委車俊曾表示，新疆兵團要逐步開始實現從“屯墾戍邊”向“建城戍邊”轉變，豐富屯墾內涵、轉變屯墾方式，推動形成以城鎮化為載體、新型工業化為支撐、農業現代化為基礎的發展格局。

新疆建設兵團史志辦綜合處原處長陳平告訴21世紀經濟報道記者，在市場經濟體制下，兵團的農墾經濟體制改革是非常有必要的，但是不能完全私有化，即必須堅持“小改大不改”的原則，“小改”即團以下可改鎮，或建立城市，而“大不改”是指堅持以國有為主的地位，整體上必須堅持黨政軍統一，這是屯墾戍邊的歷史使命決定。

其主要的做法，是推進“師市合一”的行政管理體制。“師市合一”是新疆生產建設兵團下轄的農業師和新疆生產建設兵團直轄縣級行政區劃的一種特殊管理體制。即師和市實行“一套人馬，兩塊牌子”。以最早實行“師市合一”的兵團城市石河子市為例，農八師政委兼任石河子市市委書記，農八師師長兼任石河子市市長。

在新疆生產建設兵團的管理層級中，主要有兵團、師、團（農場）三級，而“師”是兵團中的一級管理層。而在新疆屯墾戍邊的60年中，出現了城鎮化發展較快的“師”和“團”，而師市合一的市就是在師部城鎮化發展較快的基礎上建立起來的。目前，兵團在新疆設有7個“師市合一”的新疆維吾爾自治區直轄縣級市和5個“團（場）鎮合一”的建制鎮，由兵團實行統一分級管理。“師和市”、“團（場）和鎮”黨政機構設置均實行“一個機構、兩塊牌子”。

新疆大學政治與公共管理學院教授顧光海稱：“師市合一模式是在兵團組織面臨市場經濟的衝擊，為適應外部環境而做出的發展模式的調整，形成了職能與資源的優勢互補，從而很好的完成行政管理目標的一種特殊的城鎮化地方政府發展模式”。

按照“師建城市、團場建鎮、整體規劃、分步實施、成熟一個建設一個”的城鎮化發展思路，根據規劃，兵團近期和遠期擬建市約16個，多以團（農場）為主進行構建。而在未來，師市合一將優先在南疆地區進行推廣，其目標是在2020年前在南疆形成4個左右的師市合一城市。

目前，新疆實施師市合一的地區有雙河市、石河子、五家渠、阿拉爾、圖木舒克、北屯和鐵門關。 第一師四團、五團和六團正在積極申請建鎮，屆時兵團第一師阿拉爾市將實現師市管理區域和行政區域完全重疊，進一步提升其綜合經濟實力。緊鄰喀什市的新疆兵團第三師四十一團，將以飛地的形式建成圖木舒克市轄區的草湖鎮。

兵團師市合一的發展模式，也在考慮更加和地方發展相融合，如在2012年國務院批覆《天山北坡經濟帶發展規劃》，涵蓋了兵團8個師、84個團場，兵團進一步融入新疆發展的核心區域。2013年，兵團發佈首部《主體功能區規劃》，實現與自治區在規劃進度、功能分區、發展方向上同步對接。

顧光海表示，師市合一的體制突破了在一個行政區域內實行單一行政管理體制的模式，將一般意義上的政府體制構建於兵團這一特殊的組織體制之上，既保留兵團特有的功能，又發揮出一級地方政府的治理功能，從而形成了新疆少數民族地區公共治理體制的特有形式。