山東15高速路延期收費 交通廳稱停收費壓力大
高速公路超期收費的情況在全國並不少見。各地給出的理由通常有三類：高速公路貸款未還完；省內公路統貸統還，所以只要有公路貸款未還清，所有高速公路就都需收費；高速公路停止收費後，巨大的道路養護費用會給地方財政帶來很大壓力，所以要繼續收費。但專家認為，這些理由在法律上均站不住腳
“我最近回家，那段高速都是免費的。不過，聽説最近又要繼續收費了。”老家在河北省涿州市的張悦(化名)對法治週末記者表示。
張悦所説的那段“剛免費又要繼續收費”的高速公路，是指原京石高速公路(現G4京港澳高速公路京石段)的原收費路段涿州(京冀界)至廊涿樞紐互通段出京方向。
公開資料顯示，原京石高速公路河北段起自涿州(京冀界)，終於石家莊(南高營)，全長221.2公里，是河北省自籌、自建、自管的第一條高速公路，其收費期限為1993年11月23日至2014年11月22日，共21年。
一位不願具名的知情人士告訴法治週末記者：“其實在京石高速收費期滿之前，2012年4月，國家發改委已批准實施涿州(京冀界)至石家莊公路改擴建工程，並於2013年10月8日正式斷交施工。擴建後的新京石高速公路，已於2014年9月獲得河北省政府辦公廳的批覆。該項目通車後，重新獲得22年的收費權限。”
有媒體據此報道稱，京石高速“換個馬甲”重新收費22年。
對於繼續收費，張悦表示理解：“擴建後的新京石高速公路，車道由原先的雙向4車道增至雙向8車道，肯定投入了不少資金。”
不過，從法律角度來看，高速公路在什麼條件下可以擴建，擴建到什麼程度才能被稱為是一條新的高速公路以及擴建後如何收費？新京石高速公路重新獲得22年的收費權限是否合理？
北京交通大學交通運輸學院教授賈順平告訴法治週末記者：“現行法規政策並沒有對此類問題作出過明確規定，這都是《收費公路管理條例》(以下簡稱《條例》)未來修訂時需要考慮的方面。”
中國人民大學法學院憲政與行政法治研究中心副主任楊建順建議，今後在修法的過程中，一定要明確規定，對於擴建後的高速公路，如何收費、收費期限多長以及有沒有例外情況可以延長收費期限等。
法治週末記者在採訪中瞭解到，其實公眾對擴建後的高速公路繼續收費並不是完全不可理解，其真正接受不了的是，一些高速公路在收費期滿後又不明不白或以各種理由延長收費年限。
我國法律明確規定了高速公路的收費年限，然而一些高速公路的收費時間甚至超過了法律規定的最高收費期限。
近期，山東延長15條政府還貸公路收費期限一事就又引起了熱議，其中9條收費期滿15年的政府還貸高速公路將再延期收費一年，延期理由之一為“貸款未還完”。
全國人大代表、廣東國鼎律師事務所主任朱列玉告訴法治週末記者：“根據資金來源和管理主體的不同，我國收費公路分為‘政府還貸公路’和‘經營性公路’兩種。政府還貸公路由政府交通主管部門為投資主體，資金來源為政府資本金、貸款或集資，收費用途為償還貸款或集資本息；經營性公路則由國內外經濟組織為投資主體，資金來源為自有資金和貸款為主，收費用途為收回投資並取得合理回報。”
貸款未還完能否延期甚至超期收費
據山東市民李華(化名)介紹，早在2013年12月27日，山東省政府就印發了《關於同意延長菏澤至東明等15段高速公路收費期限的批覆》，根據該文，6條原定收費期不足15年的政府還貸高速公路，收費期一律將延長至15年，9條收費期滿15年的政府還貸高速公路將再延期收費一年。
該文發佈後，引發了公眾的熱議。山東省人民政府新聞辦公室官方微博隨即在2014年1月3日發佈了山東省交通運輸廳《關於部分政府還貸高速公路收費期限情況的説明》(以下簡稱《情況説明》)，對為何延期收費作出解釋。
根據《情況説明》，延期收費原因包括以下三點：一是貸款未還完，需要繼續還；二是等待新政策，看是否有長期收費政策出台；三是如果各路段按期停收費用，會割裂高路網整體性和完整性，管理困難。
“貸款未還完就可以延期收費嗎？興起於上世紀90年代的收費高速公路，都將迎來收費到期的高峯，它們是否都會如法炮製呢？延期收費涉及廣大老百姓的利益，必須有相應的法律支撐，不能因為沒有還清貸款而把債務轉嫁給消費者，讓消費者成為高速公路的買單者。”李華説。
在種種質疑聲中，12月3日，山東省政府有關部門接受媒體採訪時又表示，這15條(段)即將達到收費期限的政府還貸高速公路今後是否能延期繼續收費，仍在論證中，目前尚無明確結論。
根據2004年11月1日施行的《條例》，政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年。
楊建順教授向法治週末記者分析説：“依據《條例》規定的收費期限原則，如果其原本核定的收費期限在條例規定的最長期限之內，可以延期，最多延期至最長期限；但是如果其收費期限已經達到規定的最長收費，不可以再進行延期。比如，山東這15條延期收費的公路中，其中6條因收費期限未到15年，延長至15年，是可以的，但是另外9條的延期就涉嫌違規。”
北京大學法學院副院長王錫鋅對此表示贊同，他告訴法治週末記者：“如果批准的收費期限達到條例規定的最長期限，期滿後，不管是否還清貸款，都不能再收了，應由政府承擔相關費用，這麼規定的目的就是為了防止地方建設衝動。”
“2011年，交通運輸部等五部委公佈的《關於開展收費公路專項清理工作的通知》(以下簡稱《通知》)明確規定賬目要公開，如果要延期收費，先要看這幾年的收費賬目是不是詳細地公開了；如果沒有公開就延期收費，這是鑽了法律的漏洞，實際上是濫用資源，濫用權力。”王錫鋅進一步表示。
賈順平教授對法治週末記者説：“一旦經營性高速公路或者政府還貸公路到了收費期限，就需要相應的退出機制。而目前《條例》中並沒有對此進行規定，這也是未來在對《條例》修訂過程中需要考慮的問題。”
統貸統還能否成為不斷收費的理由
山東省的《情況説明》中顯示，《條例》第十一條中規定，“省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款(即統貸統還)”。《通知》也規定，實行統貸統還的政府還貸收費公路，其收費年限按照償還完貸款即停止收費的原則執行。多年來，山東省交通運輸廳對政府還貸公路一直實行統貸統還。
據媒體報道，針對每年收取的費用是否都用於還貸的質疑，山東省交通運輸廳給出的“賬本”顯示：2013年政府還貸公路收費主要用於還貸和維修。其中歸還本金和利息約85億元。但歸還利息部分不僅是高速公路，還包括二級公路和農村公路債務利息。換言之，高速收費不僅還了自己的債，還替“兄弟道路”還了債。
“實行統貸統還，就是説只要有一條路還沒還清貸款，所有其他路不管還清、到期與否，都將繼續收費。”廣東一家高速公路公司負責人曾説。
但是，朱列玉認為，首先，《通知》中的“還清貸款後停止收費”是指某一條路，而不是全部公路，因為高速公路是一條一條的，是一個個項目公司，不能把所有的公路捆在一起，不能説收東補西，收南補北，其是針對每一個項目來進行界定的；其次，即便沒有還清貸款，到期了也必須停止收費，因為《條例》中不得超過限期的規定沒有任何例外情形。
中國物流與採購聯合會副會長賀登才對此表示贊同，其表示，統貸統還投融資模式極易導致所有政府還貸收費公路都採取最長收費年限和最高收費標準，並以各種理由超期收費。這種以“好路”補貼“差路”，以“老路”補貼“新路”的辦法不符合“誰使用、誰付費”的基本原則，侵佔了使用者的合法權益，存在明顯的收費不公平問題。
“如果針對所有高速公路，那收費就永遠不可停止。這樣便無法理解《條例》中規定的收費期限了。”賀登才進一步表示。
對此，也有人認為統貸統還的規定與《條例》中規定的收費年限存在衝突。
楊建順表示，《通知》是對《條例》的一種落實、細化。《通知》首先肯定了最長年限，然後才規定實行統貸統還的政府還貸收費公路，其收費年限按照償還完貸款即停止收費的原則執行。也就是説這句話的前提條件是最長期限內，還完貸款即停止收費，而不是按照期滿即停止收費的原則，這樣反而有可能出現尚未到當初的批准年限即還完貸款，就停止收費的現象，有可能縮短收費年限。通知恰恰是很好地貫徹了《條例》的精神。
“高速公路不能以統貸統還的理由繼續收取費用，其他高速公路未還清貸款，不能作為已到收費期限的高速公路延期收費的理由。”賀登才説。
能否以獲取養路費為由超期收費
一位不願具名的某省交通部門工作人員在採訪中表示，如果收費期滿後即停止收費，會給財政帶來很大壓力，所以要繼續收費。
按照當前規定，高速公路收費期滿後即停止收費。那麼，將來道路養護費用從哪裏來？
《條例》第四十二條明確規定：“收費公路的養護、綠化和公路用地範圍內的水土保持及路政管理，依照公路法的有關規定執行。”而依據《中華人民共和國公路法》第三十六條，“國家採用依法徵税的辦法籌集公路養護資金”。
而去年5月公佈的《條例》徵求意見稿(以下簡稱《徵求意見稿》)第十四條新增第四款規定：“還貸、經營期滿後，除由公共財政承擔養護費用的以外，高速公路可按滿足基本養護管理支出需求的原則收取通行費，收費年限可按照公路的兩個大修週期進行核准。”但到目前仍沒有正式修訂條文的出台。
對《徵求意見稿》此條的規定，賀登才認為，使用者已經通過繳納燃油税的方式，支付了公路的養護費用。因此，公路還貸、經營期滿後的養護費不應再由使用者負擔。
王錫鋅對此表示贊同，從條例來看，通行收費主要還是用於建設成本，維修費用來源為收燃油税等，如果説因維修要延期收費，《條例》規定最長收費期限就沒有意義了，因為道路是永遠需要維修的。
其實，據媒體報道，以燃油税費反哺公路建設的思路在國外已有實踐。美國90%的公路實行了免費通行政策，但這並非指車主無需為道路使用付出任何成本，而是美國政府利用税收轉移支付功能“代為”統一繳費了。美國州際高速公路網的建設資金90%來自聯邦政府的“聯邦公路信託基金”，而這個基金87.6%的資金來自機動車燃油税。在透明監管的框架下，其燃油税充分體現了“繳納有度、用之於民”。
《情況説明》中還提到，真正停止收費後，將會產生的另外一種情況，即“車輛無限制地上路，將嚴重影響高速公路的高效暢通”。
上述不願具名的交通部門工作人員表示，儘管延期收費被大家指責違法，其實對於公路管理部門或者政府部門來説，確實有其實際運行的難處。
據該工作人員介紹，河南省高速公路最基本的收費員(不包括機關人員)就有好幾萬人，如果真正停止收費，政府還要考慮這些人員的就業，這也是一個比較棘手的問題。
相關立法亟需完善
法治週末記者發現，在山東公佈的15條延期收費公路中，除了長深高速濱州黃河大橋G25初始收費時間為2004年6月28日，其餘14條高速公路的初始收費年限均在2004年1月1日之前，也即是均在條例施行之前即投入了運行。
而《條例》第五十九條明確規定：“本條例施行前在建的和已投入運行的收費公路，由國務院交通主管部門會同國務院發展改革部門和財政部門依照本條例規定的原則進行規範。具體辦法由國務院交通主管部門制定。”
山東省人民政府法律專家庫成員、國浩律師(濟南)事務所管理合夥人孫守遐告訴法治週末記者：“目前相關部門尚未明確對此類公路進行規範。”
山東省交通廳副廳長範正金曾説，即將到期的這15條政府還貸高速公路大部分為2004年之前即投入運行的，但是《條例》中提到的“規範”，至今沒有出台。
王錫鋅表示，這裏面存在兩個問題：一是立法的不作為，明確要求規範而不規範；二是《條例》直接要求對此類問題進行規範，説明《條例》不直接適用於2004年之前在建或者已經投入運行的公路。
“但根據《條例》規定，將來制定的‘規範’也必須在《條例》的原則之下。”楊建順進一步解釋説。
為此，楊建順建議，相關部門儘快完善相關立法。既然法規做了授權，相關部門必須充分尊重、積極作為，這也是它們的職責。
孫守遐律師認為，到期後政府應該停止收費，沒有還清的貸款、後期的養護資金都由政府公共財政資金來解決；如果必須要通過延期收費的辦法來解決的話，就需要對現有政策法規進行修訂完善，使延期收費能有法可依。