四縣試點公務員不升職可加薪 工資或比局長高
[摘要]公務員的工資，從國家設計的基礎工資上來講，一直偏低，但大數據調研發現公務員的個人支出並不低。對於公務員工資改革，沒有社會共識才是最根本的問題，“政府不缺錢，但老百姓不同意。”
2014年7月，雲南紅河州公務員考試中為“村官”設置的專場。成為公務員是很多大學生的夢想，但基層公務員卻一直在抱怨收入偏低。 （CFP/圖）
九江縣是試點職務與職級並行制度的4個地方之一。按照試點，一般科員要升到正科級待遇，需要工作27年。
雖然承認公務員基礎工資偏低，但在各地進行過公務員薪酬調查的吳木鑾也發現，用大數據調研的結果，公務員的支出並不低，“他們賬面上的工資很難解釋這個現象。”
對於江西九江縣的一部分正科級公務員來説，他們沒有想到，自己原本微薄的工資條，能在今年揚眉吐氣起來，由於職級從主任科員升到副處級，“工資比正科級局長還高”。
這一切源自2013年7 月起，江西九江縣低調試點的職務與職級並行制度。按照試點方案，“ 晉升副處級需任鄉科級正職或主任科員滿15年，級別達到十九級”，這些在正科崗位上蹉跎十多年的大齡公務員們正好符合條件，成為試點改革的首批受益者。一個更極端的凸顯幸運的例子，是縣旅遊局的一位公務員，剛好在退休這年享受到了漲工資的樂趣，搭上的“既是首班車也是末班車”。
據南方週末記者瞭解，除九江外，全國還有三個試點，其中包括廣東佛山的南海區和甘肅隴南的禮縣，另一個縣則在東北。早在2007年，湖北遠安已經悄悄試點過三年，但關於這一制度的具體細則從未對外公佈，本輪職務與職級並行試點也是低調進行。
直到2014年12月3 日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關於縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度的意見》，在全國推廣這一改革的日子，驟然臨近了。
打破天花板
在九江縣委工作的副科級幹部周萍按照試點方案計算了一下自己的職級晉升時間，她最多還需要在副科級的職務上工作十年，級別達到二十級才能享受正科級待遇。一條看得見的工資增長之路，呈現在她的面前，只要工作的時間夠長，工資就能逐級上漲。
以前可不是這樣的。在通行的公務員工資體系中，職務決定職級，只有職務上升，職級才能得到相應的提升。如果一個副科級公務員在職務上沒有升為正科級，就不可能享受到正科級的職級工資。這被喻為“一道透明的天花板”。
九江縣的試點，正是為了打破天花板。在試點方案中，公務員的職級工資，實行逐級晉升，而晉升由三個因素決定：現任職級，年限，級別。而職級晉升的時間，也有着彈性。根據試點方案，“ 任現職期間每有1 個年度考核為優秀等次，任職年限條件縮短半年；每有1 個年度考核為基本稱職等次或年度考核為不定等次，任職年限條件延長1 年”。
江洲鎮的李樺雖然只在科員的位置上幹了十年，但他連續三年年度考核被評為優秀，就減少了一年半的年限。江洲鎮是九江縣最大的鄉鎮，李樺卻是這一年半試點以來，江洲鎮唯一一個符合職級調整條件的公務員。鎮長熊克木的解釋是，在鄉鎮，科員待了十多年還沒升為副科的不多見，“ 如果升不上去，也會申請進城”。
試點的主要受益者，因而集中在九江縣的縣直機關。在這些單位工作的公務員，流動性小，許多一工作就是十幾二十年。他們可能早早就從科員提升到了副科，但在縣局，想從副科升到正科，卻是許多人直到退休都邁不過去的坎。“九十年代那一批參加工作的大學生，職務到了正科，這一次基本都升到副處待遇了。”有着正科職務的熊克木，語氣裏不無豔羨。周萍感受到了身邊一股喜氣洋洋的氣氛，雖然對具體的數據不瞭解，但她估計在九江縣，至少幾百人已經獲益。
但這之中不包括周萍自己，“ 這個政策主要是照顧以前的老同志吧”。 按照試點，一般科員要升到正科級待遇，需要工作27年。對於如周萍一樣的年輕人來説，是一段過於漫長的時光。
這也是試點方案在九江縣最引起爭議的地方，多名當地中青年公務員向南方週末記者表示，“時間有點太長了。”
是個好事但也需完善
“我們已經將情況反映上去了。”九江縣人事局局長吳文麗説，
2014年2月份，試點半年後，人社部來九江縣調研，把九江縣反映的情況帶了回去。對於被選中試點，吳文麗承認，這不是九江縣能決定的。即使直接主管試點工作，她自己也沒能擁有一份關於整套試點的文件，因為後者仍屬“秘密級”，“ 只是讓我們知道這個條件”。 九江縣以江西省的名義上報方案，經人社部、財政部、中組部、公務員管理局、中央編制辦批准之後，開展試點。
對此，周萍倒是有自己的理解，選擇的四個試點城市中，既有東北老工業區，也有南方富裕城市和西部偏遠地區，九江在中間，正好屬於不窮不富的。
在九江縣迎來人社部調研一個月後，另外一個試點城市，甘肅隴南的禮縣，在3 月份也迎來前來調研的人社部工資福利司副司長李秀山。據當地新聞顯示，3 月18日，李秀山到禮縣公安局考察試點工作，
他説“國家各級領導非常重視公務員職務與職級並行制度試點工作，
各單位一定要加強研究，鞏固試點工作取得的成果”。 他還表示將把試點中發現的問題帶回北京，“ 以便使此項政策更加完善、更加合理，更多的惠及千千萬萬個基層公務員”。除開年限太長，吳文麗反映給調研組的另一個情況，涉及考核的標準。在試點方案中，擔任實職領導和享受同樣職級的普通幹部考核時是一樣的標準，讓許多實職領導感到不大公平。吳秀麗舉例道，“ 比如正科，鄉里面就是鄉長，縣裏面就是局長。主任科員就是一般幹部，鄉長、局長承擔的工作、責任多很多，但享受副處條件是一樣的。這就沒顯示出公平性”。
“這是一個好事，也是一個麻煩事。”吳文麗感嘆道，具體操作中，容易引起矛盾。由於試點只適用於公務員，“事業單位有一部分人也很有意見”。在九江縣，每個公務員都在丈量着這項制度對自己的影響，但並非每個人都保持樂觀。一位副科級公務員有些沮喪地以自己為例，“ 我是副科，要搞十五年，才調正科。調了又有什麼意思呢，就加一百來塊錢”。不僅時間太長，漲幅也太小。
他的抱怨，指向了這次工資試點沒有涉及的部分——是否要調整公務員整體的基礎工資和漲幅。這才是他們最關心的。
周萍認為現在公務員工資的增長還停留在九十年代，“ 一年漲二十塊錢，對現在來説算什麼啊，吃不到一頓飯”。她一直聽到風聲説會提高基礎工資，但最後也沒漲，這次是真的有變化了，但還是覺得“步子邁得太小了”。
向上的動力是什麼？
感嘆工資太低，是近年來許多年輕公務員同聲抱怨的事情。他們在網絡上自發曬工資，向將信將疑的羣眾，展示自己非但不是油水豐厚、反而低得可憐的工資條。
九江縣公務員的抱怨，很容易引起共鳴。在中部某省人社廳工作十年的劉凡，2011年升到正科，但他的工資不過漲了三百塊錢，平均每年只有十幾元的漲幅。
他注意到了國家推進職務與職級並行的改革，但由於不是試點縣，他不知道試點的詳情，願意想象的，只是“大幅增加每一級別的工資”。
事實上，早在2007年，湖北遠安縣就低調試點了職務與職級並行制度，時間長達3 年。遠安的試點與九江縣相比，既有相似之處也有不同之處。遠安的晉升職級只有兩檔“副科級非領導職務”、“ 正科級非領導職務”，晉升條件中，年度考核、現任職務、年限為直接影響條件，除此之外還要求“在單位表現突出，羣眾公認”。 例如晉升副科級非領導職務，要求“科員8 年以上，連續2 年年度考核優秀或近5 年年度考核均為稱職以上等次，在本單位表現突出，羣眾公認”。 同時，對晉升職數和晉升程序都有更加繁瑣的規定。
時任遠安縣委組織部長夏錫璠是當時試點的操盤手，如今已經是湖北石首市的市長。他拒絕了南方週末記者的採訪請求。那次的改革試點究竟取得了怎樣的經驗和教訓，人們無從得知。
2010年，試點結束後，這位基層組織部長曾專門撰寫過一份近兩萬字的材料，言辭懇切地點出當下公務員制度的弊端，追問“當一個科級機關人員的職務或最高級別都達到了正科級以後，再激勵工作奮發向上的動力是什麼”？ 此外，他還親自動手設計了一套職務與職級並行的方案。在這個方案中，他提出應建立公務員職業化制度、領導職務屆期制度、公務員養老金制度等一系列配套措施。
無論是遠安還是九江的改革，實際上都是為了解決夏錫璠提出的一連串問題：人們達到了可以達到的最高級別以後，年度考核是不是就成了形式主義？幹部能上能下是不是成了一句空話？怎樣才能讓老實人不吃虧？他在文章中寫道：“ 縣市區，是我國執政體系中最重要最具決定性的一個層級，但在幹部的待遇上一點也看不出對這個重要層級的重視。”在基層，職務與職級並行制度讓
許多基層公務員開始憧憬，但在中直機關，多年來一直試圖推進的“同城同酬制度將被落實的消息也在中央部委公務員中間傳開了，甚至有人給出了具體的兩步走方案。南方週末記者就此向人社部和財政部求證，截至記者發稿時並未收到任何回應。
臨時性修補
“公務員的工資，從國家設計的基礎工資上來講，一直是偏低的。”香港教育學院副教授吳木鑾説，多年來，他一直在研究內地公務員工資問題。職務與職級並行的改革，目的在於為公務員提供另一條工資增長的階梯，穩定公務員隊伍，並起到激勵作用，但若是整體程度和漲幅偏低，效果就要大打折扣。
這樣的情況已經發生過一次。
早在 2006年的公務員法當中就為基層公務員設計了一套晉升渠道。國家行政學院教授宋世明曾參與公務員法的修訂，他向南方週末記者介紹了十年前公務員法起草小組的想法。當時，針對基層公務員晉升的天花板，想到的第一個辦法就是設計“職務晉升與級別晉升的雙梯制”，讓公務員職務不晉升，但可以通過級別升帶來工資晉升。在方案中，規定了“公務員級別與工資等待遇掛鈎”，但在落實過程中，這個“工資等待遇”就簡化成了基本工資待遇。由於級別目前只與級別工資掛鈎，但與佔公務員收入大頭的津貼並不掛鈎，最終級別晉升的“激勵效果不大”。公務員的津補貼制度，一定程度上正是為了緩解基礎工資偏低的
問題，各個地方，根據當地的物價等實際情況，確立津補貼的數額。但由於不透明，這也成為公眾質疑“公務員喊窮”的原因所在。
在劉凡的工資結構中，正科級的他，基礎工資1115元，津補貼則有2490元，後者反而是工資的大頭。而津補貼同樣與職務掛鈎，“ 我們省裏，除了260 元的電話補貼，其他津補貼全部都是按職務來分的，官越大錢越多”。
其中的弊端不難想象，不同地區、不同部門濫發津補貼的現象，雖經中央屢次打擊，但也時時反覆，由此滋生的腐敗，已經是公開的秘密。
雖然承認公務員基礎工資偏低，但在各地進行過公務員薪酬調查的吳木鑾也發現，用大數據調研的結果，公務員的個人支出並不低，“ 他們賬面上的工資很難解釋這個現象。”隱性福利、灰色收入……由此引發的，則是民間對於公務員工資改革的不信任情緒。
2014年1 月，中國青年報輿情監測室的兩千多條網友留言顯示，超過67% 的網友不贊成公務員加薪。和中直機關調薪一樣，職級與職務並行的試點，刻意低調，在公眾的視野之外悄然進行。其中緣由，九江縣人事局局長吳文麗也認為“這是一個政策性太強、太敏感的事情”。而年限太長，增長幅度不大，這些試點中被反映的問題，似乎也是一種刻意的保守。畢竟，小步慢跑的改革，在近三十年的歷史上，所在多有。
“沒有社會共識。”吳木鑾説，對於公務員工資改革，這才是最根本的問題，“政府不缺錢，但老百姓不同意，網民罵得厲害。”劉凡將自己沒有漲工資的八年形容為“悲慘的八年”。 他不認為是省裏面不想漲工資，“ 肯定向中央打過報告了。”
這樣的謹慎，吳木鑾認為是自己把自己套住了，由於中國對公務員工資一貫保持的保密態度，讓外界很難清楚瞭解公務員工資的真實情況，“在歐美、香港，公務員工資的數據是公開的，要是完全落後了，是可以漲工資的，沒有人會説有問題。”
也正因此，在中國人民大學公共管理學院劉昕教授看來，推動職務與職級並行的改革，無法解決公務員工資改革面臨的最根本問題——無論是其中存在的基礎工資偏低的問題，還是隱藏的腐敗風險。
這更像是在當前公務員士氣低落的情況下做出的安撫之舉，只是一項“臨時性的修補”。
還舊賬
職務與職級並行的制度改革，解決的是公務員系統內部工資增長的方式。而公務員的整體工資水平如何變化，則需要建立與企業相比較的工資調整制度。
2006年，當職務與職級並行的制度建設還沒有體現在公務員法裏時，建立一套公務員工資水平的正常增長機制，就已經被提入了改革議程之中。
劉昕仔細翻看了2006年工資改革的指導文件《公務員工資制度改革方案》（下稱《方案》），其中，一條改革原則就是“健全公務員工資水平正常增長機制，建立工資調查制度，定期調整工資標準，使公務員的工資水平與經濟社會發展水平相適應”，規定“建立工資調查制度，定期進行公務員和企業相當人員工資收入水平的調查比較”。“如果當時就把這些事情做完了，現在狀況會好很多。”劉昕説。
但這項工作卻是公務員工資改革制度當中進展最為緩慢的一項。
將公務員的收入與企業相當人員收入進行比較，據此進行動態調整，是國際通用做法。早在2010年人社部便委託人事科學院針對這個課題開展了相關研究，並拿出了一套方案。
不過，在最後的專家論證階段遭到專家們的反對，而最終被摒棄。之後，人社部又委託了三家科研機構進行課題研究，其中兩家負責分別建立一套與企業的比較方案，另外一家專門負責調查方法研究。
人力資源與社會保障部勞動工資研究所原所長蘇海南介紹了這種比較調查的困難之處，“ 企業本身的薪酬情況搞不清楚，各類管理人員的真實工資水平不掌握。”而另一個難題是，公務員系統與企業，不同層級間如何對應，同樣難以釐清。
與緩慢的課題研究對應的，則是自2006年公務員法頒佈以來，公務員的基礎工資幾乎沒有變化，而此間8 年，物價與企業薪酬都經歷大幅度的增長。在公務員法和《公務員工資改革意見》當中所規定的建立公務員正常增長機制卻一直未能落地。
但好消息是，據相關專家透露，部分相關課題研究已經完成，接下來將會進入高層的決策階段。
這一制度如果建立，和職務與職級並行的改革相配合，將能更好地解決當前公務員工資制度存在的問題。
“這也是還舊賬。”劉昕説。但對於目前試點地區實行的職務與職級並行的制度，專家也有着顧慮，達到一定工作年限就可以提升職級待遇，讓劉昕擔心，可能會助長熬資歷的官老爺的心態，“ 如果熬到年頭了，就可以晉升職級，那上面的人怎麼指揮下面的人幹活？”“那不就是憑資歷吃飯了嗎？
那可不是按勞分配。”蘇海南也持同樣的看法。
（文中公務員李樺、周萍、劉凡均為化名）