聚焦食品安全問責:程序規定不清 無救濟渠道

在就食品安全法修訂草案進行説明時,國家食品藥品監督管理總局局長張勇曾表示,“食品安全法自2009年頒佈實施以來,食品安全形勢總體穩中向好。但食品安全事件時有發生,監管體制、手段和制度等尚不能完全適應食品安全需要,法律責任偏輕、重典治亂威懾作用沒有得到充分發揮”。

為實現“最嚴格監管”,此次食品安全法修訂,綜合運用了民事、行政、刑事等手段,不但對違法生產經營者實行最嚴厲的處罰,對失職瀆職的地方政府和監管部門,也將實行最嚴肅的問責。

修訂草案對行政監管和相關人員建立了一整套問責機制,涉及的內容多達十數條。比如,第一百四十三條規定:縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督、農業行政等部門有下列行為之一的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予開除處分;造成嚴重後果的,其主要負責人還應當引咎辭職:(一)瞞報、謊報重大食品安全事故;(二)查處食品安全違法行為和食品安全事故時收受賄賂;(三)參與、包庇或者縱容食品安全違法犯罪。

對於問責機制,北京大學法治與發展研究院高級研究員劉兆彬認為,總的方向是正確的,但有些問題也值得考慮。

首先是關於問責目的。劉兆彬指出,問責之根本目的是為了把事情做好,而不是為了問責而問責,更不是為了迎合輿論、安撫情緒而問責。“簡單的問責容易造成政府包辦一切,一出事就找政府,一找就問責了事,而沒有對後續整改,提升管理水平做更多的細緻工作。”

同時,這一規定還存在其他問題。“比如,問責的主體、程序規定不清、操作性不強;規定的過多、過細,甚至是把行政責任、民事責任、刑事責任混淆、顛倒;對被問責者的救濟渠道無明確規定。公職人員正當維權難,等等。”他説。

劉兆彬建議,對相關行政機構問責內容重新考慮。他認為,可以用簡潔、原則性條款規定之立法技術,然後由國務院單獨制定行政機關人員食品安全問責管理規定,作出全面規範。由人大修訂刑法,對相關食品安全刑事責任進一步細化。有關民事責任可由侵權責任法等相關法律作出規定。

他表示,立法進程時間應該服從立法質量。“當年的食品安全法出台受三鹿奶粉事件影響,時間上有些急。本次修法機會來之不易,應當細細打磨,制定有中國特色的高質量的食品安全法。”

食品企業責任約談“功能定位不清” 專家建議取消約談納入執法程序

此次食品安全法修訂的總體思路,是建立最嚴格的全過程監管制度。為此,此次修訂草案增設了責任約談制度。

修訂草案第一百一十二條擬規定,食品生產經營過程中存在安全隱患,未及時採取措施消除的,食品藥品監督管理部門可以對食品生產經營者的法定代表人或者主要負責人進行責任約談。食品藥品監督管理部門未及時發現食品安全系統性風險,未及時消除監督管理區域內的食品安全隱患的,本級人民政府可以對其主要負責人進行責任約談。

對此,北京大學法治與發展研究院高級研究員劉兆彬認為,新創設的這一條款同樣存在問題。他指出,首先是責任約談的功能定位不清,同本法前後不一致。在發生事故、問題隱患、日常執法過程中,調查取證、瞭解、談話是監管部門的權力。而存在安全隱患又不及時消除的,在法律責任一章已有規定,即採取警告、責令整改、罰款等措施強制當事人立即改正。“不知再設一個約談有何功能?”

其次是約談定性不清。“比如,約談是責任還是義務?被約談的企業負責人不來怎麼辦?約談是強制性的還是非強制性的?如果是強制性的,顯然不合法,可能侵犯了公民的人身權。如果沒有強制性,如何執行?”劉兆彬質疑。

“三是沒有程序,沒有監督制約。用的表述都是‘可以約談’,讓人不理解此條款到底有何實際效果。”他説。

劉兆彬建議,取消約談一條,前後一致,納入執法程序之中。對存在安全隱患,又不及時採取措施者,應當依法直接採取有效措施,立即改正,而不是談談而已。