地方立法權·單獨表決·備案審查 －－聚焦立法法修正案草案二審

新華網北京１２月２２日電（記者崔清新、鄒偉、楊維漢）十二屆全國人大常委會第十二次會議２２日對立法法修正案草案進行二審。草案對地方立法權、建立單獨表決制度、備案審查制度等作出了明確規定。

釐清地方立法權力邊界

２０１４年８月審議的立法法修正案草案一審稿，將過去４９個較大的市享有的地方立法權擴大至全部２８２個設區的市。此後在向各地徵求意見時，一些較大的市提出，將已經享有地方立法權的４９個較大的市與２３３個其他設區的市置於同一“起跑線”，大大削減了４９個較大市的立法權限。建議分別情況，區別對待，實行“老城老辦法，新城新辦法”。

中國政法大學教授應松年則認為，對設區的市的立法權限作適當限定是必要的。根據行政處罰法，地方性法規可以設定行政處罰，如對設區的市的立法權不作限制，不利於公民權利的保護。

黨的十八屆四中全會對明確地方立法權限和範圍提出了要求。

全國人大法律委員會主任委員喬曉陽在向常委會彙報時説，較大的市是省、自治區行政區域的組成部分，賦予設區的市立法權，既要使其可以根據城市的特點制定規範，也要避免重複立法，維護法制統一，在中國特色社會主義法律體系已經形成的情況下，對較大的市的立法權限進行界定是必要的。

據此，二審稿關於地方立法權作了三個主要修改：一是規定較大的市（包括設區的市）制定地方性法規的權限為：可以對城市建設、城市管理、環境保護等方面的事項，制定地方性法規。同時規定“法律對較大的市制定地方性法規的事項另有規定的除外”。

二是對原有４９個較大的市已經制定地方性法規的，規定其涉及上述事項範圍以外的，繼續有效。

三是根據全國設區的市的實際情況，對省級人大常委會確定賦予設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，在一審稿規定需要綜合考慮“人口數量、地域面積、經濟社會發展情況”的基礎上，增加了“立法需求、立法能力”等因素。

關於地方性法規和地方政府規章的權限劃分，中國政法大學教授朱維究認為，對公民權利進行限制的，必須由人大立法；限制政府權力的，政府可以制定規章。

對此，草案二審稿對地方政府規章還作出限制性規定：沒有法律、行政法規、地方性法律依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。

二審稿同時規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人大或其常委會制定地方性法規。

建立單獨表決制度

草案二審稿完善了法律草案表決機制，規定法律草案表決稿交付表決前，委員長會議根據審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨表決。同時，對單獨表決後的處理作了規定。

上海交通大學教授徐向華認為，單獨表決制度是相對於整體表決而言的一種表決方式，主要是為了防止法案由於個別條款的爭議而反覆討論，難以提交表決。他建議，對單獨表決適用情形、提議主體、提出時間、決定程序、通過規則以及表決後的處理等作出明確規定。

最高人民法院副院長江必新建議，單獨表決程序制度要融合辯論和協商程序。

十八屆四中全會決定提出要“探索委託第三方起草法律法規草案”。據此，草案二審稿增加規定，舉行立法聽證會，要聽取“基層和有關羣體代表、有關部門、人民團體、社會組織和有關專家等方面”的意見；專業性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家學者參與起草工作，或委託有關專家學者、教學科研單位和社會組織起草。

強化備案審查制度

草案一審後向地方徵求意見時，安徽等地提出，過去備案審查工作一直以被動審查為主，建議增加主動審查的內容。

應松年等專家建議，對公民、法人和其他組織提出的審查建議，應當建立反饋機制，告之是否收到和審查結果。

來自社會公眾的意見中，有人指出，規定其他國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民提出審查建議後，有關的專門委員會和常委會工作機構一般應當給予書面反饋。還有人建議，建立專門委員會、工作委員會審查意見的信息公開機制，公民可以申請查詢。

對此，草案二審稿增加規定，有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規範性文件進行主動審查；全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構將審查、研究情況除可以向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋外，並可以向社會公開。