大氣污染防治法修訂草案:重污染天停產限行擬入法

昨天，十二屆全國人大常委會第十二次會議審議國務院關於提請審議大氣污染防治法修訂草案(以下簡稱《草案》)的議案。《草案》從66條增加至100條，新增條款超過原法的一半。按日計罰、區域聯防聯控、重污染天氣下機動車限行等舉措均入法。

京華時報記者王碩 綜合新華社報道

□亮點

1排污總量控制擴至全國

《草案》提出對重點大氣污染物排放實行總量控制，將總量控制和排污許可由“兩控區”拓展到全國，明確分配總量指標、明確發放排污許可證的原則和程序，對超標、未達標的地區實行區域限批，並約談主要負責人。

“兩控區”是酸雨控制區或者二氧化硫污染控制區的簡稱。為防止和減輕酸雨和二氧化硫對環境的破壞，我國劃分了酸雨控制區和二氧化硫控制區，採取了各項防治措施。目前，我國被劃定為“兩控區”的總面積約為109萬平方公里，涉及27個省、自治區、直轄市的175個地市，佔國土面積的11.4%，北京、上海、天津均在列，但均已通過防治措施實現達標。

實施總量控制後，省、自治區、直轄市人民政府應當按照國務院的規定削減和控制本行政區域的重點大氣污染物排放總量。對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的環境空氣質量改善目標的地區，國務院和省、自治區、直轄市人民政府環境保護主管部門應當暫停該地區審批新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。

2政府可按需限行機動車

《草案》以修訂的新《環保法》為依據，並全面落實《大氣十條》提出的各項制度措施，提出了燃煤、工業、機動車和揚塵四個治理的重點領域。其中，在機動車大氣污染防治中提出，“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需求和機動車排放污染情況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，並向社會公告”。

對於該條款，北京市已於2013年10月發佈《北京市空氣重污染應急預案》，規定發佈一級紅色預警(即預測未來三天持續出現嚴重污染)時，全市範圍內將按規定實施機動車單雙號行駛，其中本市公務用車在單雙號行駛的基礎上，再停駛全部公務車輛的30%。據瞭解，預案發布以來，北京尚未啓動過該級別的預警。但在APEC會議期間，為保障會期空氣質量，北京實施了單雙號限行。

3區域聯防聯控應建機制

《草案》增加兩章，專述重點區域大氣污染聯合防治和重污染天氣應對。

《草案》提出，要建立區域大氣污染聯防聯控機制，規定重點區域應當制訂聯合防治行動計劃，提高產業准入標準，並在規劃環評會商、聯動執法、信息共享等方面建立起區域協作機制。此外，可能發生重污染天氣時，有關地方政府應當適時發出預警，依據預警等級啓動應急響應，並可以採取責令有關企業停產限產、限制部分機動車行駛等應對措施。

4政府治污效果將受考核

據介紹，大氣污染防治法2000年修訂版本着重規範企事業單位的污染防治義務，對於各級政府、相關部門的職責、義務則規定得較為籠統，只作原則性約束，最為重要的是，內容中不包含對政府部門的考核和問責，使得14年來治理大氣污染難以真正落實目標責任。

此次修訂則首先提出了政府的環境保護責任。提出建立大氣環境保護目標責任制和考核評價制度，對地方人民政府及其有關部門進行考核。並要求空氣質量不達標的城市編制限期達標規劃，採取措施限期達到。

5污染處罰取消50萬上限

“違法成本低，守法成本高”一直飽受詬病。加大處罰力度，不僅在新環保法中得以體現，此次大氣污染防治法大修中也進行了修改。

《草案》取消了2000年修訂版中對造成大氣污染事故企業事業單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂。此舉將大大增加違法企事業單位的違法成本。

《草案》規定，對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按造成直接損失的3倍以上5倍以下計罰。

對受到罰款處罰後仍拒不改正的，將實行按日計罰的原則。在《草案》中，被納入“按日計罰”的行為包括：超過污染物排放標準排放大氣污染物，或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放的；未依法取得排污許可證或者未按照排污許可證的規定排放的；通過逃避監管的方式向大氣排放污染物的；建築施工過程中未採取有效措施防止揚塵污染的。

□追問

政府按需限行入法會不會為“單雙號限行常態化”開綠燈？

對於修訂草案中，規定政府可根據大氣污染防治需要和機動車排放污染狀況，限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，中國政法大學環境法專家王燦發教授表示，該條款給了政府制定規則的權力，屬於授權性立法。如果該條款作為法律正式規定下來，有可能成為地方單雙號限行常態化的依據。

長期研究環保法律的北京大學教授汪勁認為，這一條款涉及公民出行和機動車財產權利的行使。要授權地方政府，則應嚴格設定相應的授權條件，比如當可能發生嚴重大氣污染時，或某些污染物指標達到一定數值，或即將出現嚴重大氣污染緊急狀態時等等，這些嚴格限定的前置條件不但要有，還要在法條中明確列舉出來。

除此之外，還應有相應的細化補償措施，中國人民大學法學院副教授竺效表示，“單雙號限行常態化”是對公民合法財產的所有權進行了限制，就需要予以合理的補償。補償可以包括多種方式，比如車船使用税等税收的減免、保險費用的調整等。總之，配套措施需要精細化。

□背景 出台27年迎來首次大修

據瞭解，現行的大氣污染防治法於1987年制定，在1995年和2000年分別進行了兩次修改。此次修訂是大氣污染防治法制定27年來的第三次修訂，也是首次大規模修訂。從徵求意見稿來看，新增條款超過原法的一半。

據介紹，在1995年修法時，只做了個別改動，2000年通過實施。在2000年修訂時，大氣污染防治法重點加強了對二氧化硫的排放控制，對防治煤煙型污染髮揮了重要作用。

而14年後的今天，隨着經濟社會的發展，特別是機動車保有量的急劇增加，我國的大氣污染正走向煤煙與機動車尾氣複合型污染，區域性大氣環境問題突出，霧霾等重污染天氣頻發。

今年9月9日，國務院法制辦對外發布大氣污染防治法徵求意見稿，這個“數易其稿”的版本從現行大氣污染防治法的66條改為100條，排污許可制度、煤炭消費總量控制、重點區域聯防聯控、重污染天氣監測預警體系等寫入，懲罰力度也突破“天花板”，規定按日計罰和罰無上限。

京華時報製圖何將