不動產統一登記或倒逼反腐 呼喚細則避免落地難
12月22日，醖釀7年之久的《不動產登記暫行條例》(以下簡稱《條例》)公佈，明年3月1日正式實施。記者從國土資源部瞭解到，廣受關注的不動產統一登記工作當前進展順利，完成登記就意味着國家對不動產權利歸屬和內容依法進行了確認，我國不動產的“大數據時代”即將到來。
雖然不動產登記最主要的制度目的在於保護合法產權、防範交易風險，但公眾對其的期待卻並不止於此。房價會應聲下跌麼？房產腐敗會否受到遏制？它對房產税政策和今後的樓市調控有什麼影響？
不動產統一登記制度意在何方
關於不動產統一登記制度的討論，承載了社會各界廣泛關注和更多期待，此次《條例》出台究竟釋放了哪些信號？
國務院發展研究中心市場經濟研究所所長任興洲認為，《條例》的出台和實施有三方面重要意義。一是有利於摸清家底，它使得我們國民經濟的各項統計數據更為準確、清晰地呈現出來。二是有利於保護權益，不動產登記本身有一個確權過程，合法的不動產和不動產交易受到《中華人民共和國物權法》等法律保護。三是使決策更為科學、精準，進一步提升國家治理體系和治理能力現代化水平。
早在2007年，《物權法》出台時就明確提出不動產實行統一登記制度。這項制度是完善社會主義市場經濟體制，建設現代市場體系的必然要求，對於保護不動產權利人合法財產權，提高政府治理效率和水平有着重要意義。
國土資源部政策法規司副司長魏莉華在接受記者採訪時説，按照物權法確定的原則，國土資源部持續開展不動產統一登記的理論及立法研究工作，組織相關單位收集整理了各大洲12個國家和地區、50多萬字的不動產登記法律法規資料，深入開展比較研究，形成了豐富的理論研究和立法基礎。《條例》正式出台，為建立不動產統一登記制度提供了基本法律依據。
中國房地產業協會副會長朱中一指出，建立不動產登記制度主要是為了保護權利人合法財產權，促進各類產權信息的進一步完善。對於不動產登記，城裏人比較關心自己的房子。但對於我國來説，最大一筆不動產，在城市的環路以外——廣大農村地區。《物權法》及《條例》，在法律上界定了農村不動產的範疇，包括耕地、林地、草地、海域等，就是山水林田湖。同時，建立不動產登記制度還起到統計和公示的雙重目的，有利於政府對公共資源的優化配置，並由此制定相關政策措施。
目前，我國不動產登記的職責分佈在多個部門。住建、國土、農業、林業、海洋等部門“各管一塊、各自為政”，其登記存在着碎片化現象，導致社會成本居高不下。
魏莉華説，由於各部門登記方法、技術規程等不一致，容易導致各種不動產權利重疊、漏登；由於不同部門管理和登記，容易導致農林用地、農牧用地及林牧用地之間權屬界線不清、權利歸屬不明，引發諸多矛盾糾紛。實施統一登記後，可以更好釐清當事人之間的不動產權利界限，減少權屬糾紛，提高登記準確性和權威性，更好地維護當事人不動產物權。同時，統一登記實施後，建立不動產登記信息依法公開查詢系統，將有效保障不動產交易安全，維護不動產市場的正常交易秩序。
從宏觀調控的角度來説，制定科學的政策需要真實完整的數據支持。華中科技大學公共管理學院王國華教授説，不動產統一登記是構建市場經濟體制不可或缺的重要內容。只有瞭解不動產總量和各類產權的佔比情況，才能夠對市場準確判斷，科學制定調控政策，精準打擊市場中出現的問題。
中國房地產信息集團研究中心副總經理林波説，全國不動產統一登記系統和管理體制建立以後，可對多個領域改革形成多方的支撐，有助於完善反腐機制、為官員財產公開創造條件，還有利於建立產權清晰、高效流轉的全國統一不動產交易市場，進一步完善社會主義市場經濟體制。
不動產統一登記有望重構房地產市場
《條例》共六章三十五條，對不動產登記機構、登記簿、登記程序、登記信息共享和保護等作出規定。不過對老百姓來説，最關注的還是《條例》是否會對房價產生影響。
對此，專家認為這兩者並沒有直接關聯，《條例》可能會改變一部分人對樓市的心理預期，特別是多套房，尤其是多套豪宅的持有者，包括官場中的“房叔”、“房姐”，但對整個房地產交易市場影響不大。再加上到明年3月還有一個比較長的過渡期，所以房價不太可能會很快應聲下跌。
不過，由於不動產登記具備產權界定與統計功能，制度出台將重構我國房地產市場供求關係，促進樓市理性迴歸。
一是摸清底數。當前，我國房地產市場正在建立長效調控機制。通過全國不動產統一登記系統，國家將掌握住宅產權個人分佈、家庭分佈、區域分佈狀況，進而可以大致推算潛在住宅需求狀況。《條例》明確，應按規定辦理登記的不動產包括集體土地所有權；房屋等建築物、構築物所有權；森林、林木所有權等十大項。
二是調整政策。過去差別化住房信貸政策在二套房認定時，存在“認房不認貸”或“認貸不認房”的糾結。若不動產統一登記制度實施，這些差異化問題就會迎刃而解，甚至可以通過不動產登記系統為銀行發放首套房貸、房地產税收徵繳、公積金政策提供詳細個人清單。上海德佑地產市場研究部總監陸騎麟認為，不動產登記可以使各地的房地產調控政策更加精準、更具有針對性，也就是説，未來各地樓市的調控可以因地制宜，告別“一刀切”的時代。
三是調節供應。國土部門根據住宅產權登記狀況，結合外來人員流動狀況以及上一年成交狀況，可大致合理推算潛在住宅需求規模，並制定實施當年住宅用地計劃，促進市場供求基本平衡。
四是改革税制。土地財政向房地產税收體系轉變是歷史趨勢。從西方發達國家看，房產税是地方政府税收主要來源。房地產税也是不動產登記制度加速落地重要原因之一。財政部財政科學研究所所長賈康表示，不動產統一登記和房地產税之間存在內在邏輯關係，前者是後者的技術準備和支撐條件。因此，在房地產税立法和全面鋪開之前，一定要建立不動產統一登記體系，並摸清全國的不動產“底細”。
五是引導需求。在過去較長時間裏，投資投機性住宅需求成為驅動我國房價上漲的主要因素，其中也摻雜着腐敗需求。在不動產實現全國統一登記後，腐敗需求將大幅萎縮，甚至出現拋售狀況。同時，國家對投資投機性住宅需求的抑制與調整將更具針對性，配合各種金融税收政策，有效抑制這些需求“興風作浪”。
我國房地產市場在經歷黃金十年發展之後，現在已盡顯“疲態”，住宅市場需求動力明顯減弱，增長空間已經收窄。這是市場機制自發作用結果，也是樓市內在調整需要，但不能排除未來樓市仍存在非理性運行可能性。不動產登記條例的出台，將在供求兩方面引導市場調整、平衡，並奠定我國樓市理性運行基礎。
不過，中國指數研究院華中市場總監李國政認為，不動產統一登記如要發揮更多作用，還需幾個先決條件，即實現全國聯網查詢、為房產税提供準確信息，以及完善的居民信息體系和信用體系。房地產税擬定還需較長時間的論證，短期內對房地產市場不會產生波動。
並非為反腐，但可能會“倒逼”反腐
不動產登記的一項重要內容是房產登記，而《條例》一個關注的焦點就是建立統一的信息管理平台，其中規定國家、省、市、縣四級登記信息要納入統一的不動產登記信息管理基礎平台即時共享。同時國土資源、公安、民政、財政、税務、工商、金融、審計、統計等部門應當加強不動產登記有關信息互通共享。
近年來現身的“房姐”“房叔”一度掀起“以房反腐”的波瀾。不動產登記制度的實施，能否賦予相關部門查處房產腐敗的“尚方寶劍”？
要依法治國，治貪也要依法。一部法規的生命力在於法理依據和法源。《物權法》未賦予不動產登記“反腐”功能。物權法也好，不動產登記條例也好，作為私法，並不屬於“陽光立法”範疇。“陽光立法”屬於公法範疇，主要指公職人員財產公示法或領導幹部財產申報法。物權法所説的登記資料“公開”，是對利害關係人而言的，不同於行政法意義的“公示”“公告”，不是要全社會監督。 但是老百姓希望它發揮“反腐”作用，因為“陽光立法”缺位。
任興洲認為，雖然《條例》的出台主要目的不在於反腐，但客觀上也會帶來實際反腐的效果。“建立統一信息平台後，在法律規範允許的範圍內公開信息，會讓房地產等不動產領域的一些貪腐行為得以現形，並對其他官員形成壓力、讓他們想貪而不敢貪。”
上海交通大學凱原法學院教授韓長印表示，不動產基礎數據的不健全使房地產成為腐敗官員洗錢和安置不法財產的重要渠道和保值形式。統一併完善不動產登記制度，能夠幫助紀檢機關明確清晰地查處將貪腐資產集中在房地產等不動產上的腐敗官員，使集中在房地產市場的貪腐資產無所遁形。如果房地產乃至不動產實現全國統一的登記和信息互聯，對貪腐官員會有很大的震懾作用。
不過也有專家持不同意見，認為兩者沒有必然聯繫。此前公檢法、税務等部門都可以通過合法程序查詢不動產信息，而且，從目前設計的登記技術來講，以人查房或者以房查人都存有漏洞，並不能輕易將腐敗官員的房產狀況摸清。
“如果貪腐官員將不動產登記在他人名下，只要手續合法齊全，登記部門就應將其納入產權登記，反腐部門查詢起來不易察覺。”湖北省反腐倡廉理論特約研究員唐坤説，不動產登記制度與財產公開制度有顯著差別。
有人曾設想過，通過不動產登記系統查詢他人不動產信息，比如擁有多少套房等，藉此發現腐敗線索，並向有關部門舉報。不過，《條例》按照物權法的有關規定，把登記資料查詢人限定在權利人和利害關係人，有關國家機關可以依法查詢、複製與調查處理事項有關的登記資料；查詢登記資料要向登記機構説明查詢目的，不得將查詢獲得的資料用於其他目的，未經權利人同意，不得泄露查詢資料。
專家建議，未來不動產登記制度還需繼續深化，與官員財產製度結合起來，對官員的申報情況進行核實，將一定程度上對貪腐官員產生威懾力，這一制度才會彰顯反腐效應。
呼喚細則避免政策落地難
不動產概念寬泛，涉及國土、林業、農業、海洋等多個不同部門，多地均在積極推進試點。新出台的《條例》明確規定，國務院明確由國土資源主管部門負責指導、監督全國不動產登記工作，但對縣級以上地方人民政府究竟由哪個部門負責不動產登記工作並未作出明確規定，而將確定權交給了地方，體現了一定的靈活性。
國土資源部不動產登記局負責人王廣華告訴記者，根據國土部方面的總體安排，國家層面負責開展信息化建設頂層設計，組織建設全國統一的國土資源與不動產登記信息平台。各地負責推進本地區不動產登記的數據整合、接入信息平台的相關準備工作，2015年下半年開始陸續完成不動產登記操作系統軟件與信息平台的對接，提供不動產登記信息查詢服務。 國土部計劃2015年7月上線試運行信息平台；2016年完善平台並擴大試運行範圍；2017年全面運行。目前已經形成了平台建設的頂層設計，即將組織平台的開發建設。
王廣華説，《條例》明確了登記機構的管轄範圍，落實了《物權法》“屬地登記”原則，同時實事求是地明確界定了例外的特殊情形。《條例》規定，不動產登記由不動產所在地的縣級不動產登記機構辦理；直轄市、設區的市人民政府可以確定本級不動產登記機構統一辦理所屬各區的不動產登記。對於跨縣級行政區域的不動產登記，規定了分別辦理、協商辦理和指定辦理。條例對不動產統一登記的機構和職責有明確的規定。目前國家層面不動產登記職責和機構建設基本完成，22個省份完成了省級職責整合，但市縣一級的職責和機構整合工作普遍沒有啓動。
不動產登記工作關鍵在地方，特別是具體承擔不動產登記工作的市、縣一級。王廣華説，國土部將商請中央編辦加強對地方職責和機構整合工作的聯合監督指導，明確相關政策和指導意見，督促地方加快推進職責和機構整合工作，並確保各級不動產登記機構能夠順暢接受上級不動產登記主管部門的指導和監督、上下對口一致。
如何指導地方做好不動產統一登記業務工作融合？王廣華告訴記者，條例明確提出，不動產登記遵循嚴格管理、穩定連續、方便羣眾的原則，保持工作穩定連續十分重要。不動產登記職責和機構整合後，整合各類不動產登記資料、業務流程、辦件窗口等，實現業務工作高度融合和有機銜接，是不動產登記工作穩定連續、正常運轉的關鍵。
一是要制定詳細的不動產登記資料移交方案，有計劃地完成資料移交工作。二是不動產登記資料移交完成後，要充分利用現有資源，儘快設立統一的不動產登記窗口，實現“一個窗口進、一個窗口出”。三是要形成統一的不動產登記業務流程，確保不動產登記職責完整、系統和統一。同時要按照“不變不換”的原則，做好新舊權屬證書的銜接，確保已經依法發放的證書繼續有效。在新的證書頒佈前申請登記的，繼續發放舊版證書；新的證書頒佈後申請登記的，發放新版證書，原來各部門已經發放的證書繼續有效，不得強制要求更換證書，不增加企業和羣眾負擔。對此，我們將盡快出台有關政策和意見。
有專家指出，當前各地跨部門領域的不動產登記面臨一些技術和利益問題，比如農業、海洋、林業等領域的不動產登記涉及到各自的特殊性和部門利益，如果由國土部門來統一登記，專業性方面會有所欠缺，其他部門協調起來也比較難。
如何能把《條例》在地方的實施更為順暢，避免出現政策落地難的問題？上海財經大學不動產研究所教授陳杰分析認為，“有必要出台細則，增加執行條例的剛性，除了提要求更要有強制，尤其是要制定相應的時間表，形成足夠的倒逼機制，更好地贏得輿論對這項工作的支持。”
王廣華説，條例明確提出了要制定實施細則。結合條例頒佈和實施，我們將抓緊做好《不動產登記暫行條例實施細則》、統一的不動產登記表卡簿冊和證書式樣、不動產權籍調查的相關政策和標準等部門規章和標準的制定工作，進一步細化登記類型、登記程序、各類不動產物權登記的要求、登記機構和人員職責等，明確和統一不動產登記表卡簿冊和證書式樣內容，規範不動產權籍調查的要求，健全條例的配套政策，確保條例順利實施，為統一登記提供充分的依據和保障。地方也要同步推動地方性法規、規章和規範性文件的研究制定工作。(綜合新華社報道)