小康社會的能源環境與政策選擇
2020年中國將全面建成小康社會，屆時國內生產總值和城鄉人均收入比2010年翻一番。但是，目前人們對這一小康社會的認知有限，從能源與環境的角度看，難以回答那時的小康社會是污染的小康，還是綠色、清潔和可持續的小康，或是部分地區污染、部分地區綠色的小康。本文通過大數據庫分析對2020年的小康社會能源與環境狀況作出較為粗線條的描述，從能源展望的情景方法角度認為建立綠色、清潔和可持續發展的小康社會是可預期的，但是需要建立與生態文明建設相適應的新的能源政策體系，在未來3-5年內做出系列正確的政策選擇和規劃。
能源環境現狀與困境評估
（一）現狀評估
本文把中國能源與環境現狀界定為當前“十二五”時期（2010-2015年）能源與環境的基本狀況，並概述為以下五大特徵：
一是能源消費總量逐年提升，煤炭佔比突出，能耗緩慢下降。2010年我國一次能源消費總量為32.5億噸標準煤，其中煤炭消費佔比70%，2015年一次能源消費總量規劃為40億噸標準煤，但是從目前的增長趨勢預期將達到42億噸標準煤。2010年全社會用電量4.2萬億千瓦時，2012年超過美國，2015年規劃為6.15萬億千瓦時，但是預期為6萬億千瓦時。2010年單位GDP能耗為0.81噸標準煤／萬元，2011-2013年單位GDP能耗逐年下降，2015年規劃為0.68噸標準煤／萬元。火電供電煤耗將從333克標準煤／千瓦時下降到323克標準煤／千瓦時，其中新建火電的煤耗300克標準煤／千瓦時以下。
二是相對於能源消費，國內一次能源供應能力有所提升，但是供需缺口繼續擴大。目前，中國能源自給率維持在87%，但石油對外依存度已達到60%，天然氣對外依存度達到30%。2020年前，石油、天然氣以及煤炭的供需缺口繼續顯現擴大之勢。
三是全社會電力需求逐年提升，但是進一步發展面臨電源、電網、價格和體制等諸多矛盾。國民經濟的發展直接帶動了電力需求的增長，而電力需求和投資增長往往是下一輪國民經濟增長的前兆。目前中國的電力裝機容量已超越12萬億千瓦（其中煤電佔64%），但是，各種電源發展均面臨不同難題。煤電面臨污染物排放問題，氣電在中國難以施展應有的優勢，可再生能源面臨成本、商業模式和併網等問題。發電、輸電、配電矛盾更加顯現。上網電價和電網體制再次處於巨大的改革壓力之下。
四是能源對改善民生的貢獻趨增，但是全面發展程度有限。近10年來，中國大電網的擴張、分佈式能源的發展，對解決“電力貧困”起到了重要作用。2013年無電人口123萬，預計2015年可實現人人有電。2010年人均用電量為3138千瓦時，2013年為3926千瓦時，預計2015年為4364千瓦時。但是，電氣化的普及程度不一。同時，在城鎮化中使用天然氣的人口不到2億，2015年規劃到2.5億人口。能源消費中工業用能佔比過高，生活用能偏低。2013年居民人均生活用電量499千瓦時，僅為2010年美國人均生活用電量4662千瓦時的1/10，甚至低於俄羅斯、南非和巴西。與一些周邊國家和發達國家相比，電氣化和城市氣化程度十分有限。
五是能源環境問題突出，直接威脅着人的健康和生活質量。目前單位GDP二氧化碳排量放為1.69噸／萬元，高出發達國家水平4-5倍。能源環境問題直接衝擊着人的健康和生活質量，引發公眾對能源項目的排斥心理和“鄰避”效應，使得核電、頁岩氣和部分能源化工項目推廣面臨着公眾認知的壓力和利益衝突。
以上是本文對中國大陸地區能源與環境特徵的基本概述，令人憂慮的問題是：一是能源需求依然旺盛，煤炭佔比偏高，2020年前煤炭消費規模仍未見頂，煤炭消費結構和消費方式不合理（特別是直接燃燒）是碳排放的主要來源，並外顯為大面積的霧霾和極端氣候，直接威脅着人們的健康和生活質量；雖然單位GDP能耗逐年下降，但是依然偏高，節能減排面臨深層次矛盾，高耗能的產業結構和能源消費方式難以快速扭轉。二是可以肯定，2020年全面建成的小康社會離不開高佔比的煤炭（雖然緩慢下降）；屆時煤炭的排放狀況是否有重大改觀尚有不確定性，因為煤炭的節能減排面臨技術、成本和體制改革壓力。三是目前的碳捕捉、儲存和再利用（CCUS）和碳交易能否在2020年形成規模也不確定。四是雖然各地高調推進綠色、清潔和可持續的發展，但是城鎮化過程帶來了用電量和氣化率的大幅增長。我們瞭解到國內一些節能示範項目重在造城，建造現代都市化的耗能的龐然大物為實，節能減排為虛，即使有也難以大眾化。
（二）政策困境
這些問題都與現行的能源發展理念和能源法規、能源政策不配套相關。
一是偏重高耗能的產業結構和不合理的消費模式缺乏針對性、強制性的法規和政策措施。2011年出台的《火力發電大氣污染排放標準》對煤電的煙塵、二氧化硫和氮氧化物三項目排放做了強制性要求，推動了當前火力發電的“近零排放”（儘管有爭議）示範項目。但是，煤炭消費結構中另一半用於直接燃燒，正是各類污染物嚴重排放的主要來源，卻缺乏系統、配套和強制性的政策措施和法律措施來進行監管。2013年國務院發佈的《大氣污染防治行動計劃》要求到2017年將煤炭消費佔比下降到65%是一個寬鬆的指標。我們預計這一指標通過關停30萬噸以下的煤礦解決產能國盛問題，在2014年即可實現。本文認為，降低煤炭消費佔比是當前的政策選項。但是，未來的發展依然離不開煤炭，煤炭或煤電總量依然趨增。未來只能使用更低排放或更清潔的煤炭。“近零排放”是目標。因此，如何在增煤趨勢、減煤比例和清潔煤之間作出最好的政策平衡，是一個未解的政策難題。
二是在節能減排上，目前國內具備先進和成熟的系列能源技術。在煤電清潔化利用上有聯合煤氣化循環發電技術（IGCC）和超超臨界值發電等先進技術路線。但是這些技術的應用需要有利的政策措施和上網電價的支持。而清潔煤炭的開發需要綜合配套的節能減排方案（新技術、新設備和新措施）配合，從而必然帶來成本的上升。最終能源技術的解決方案需要與經濟改革有機結合方能推進。
三是政府、產業和公眾三者關係成為新能源體系中的新問題。目前，能源體制面臨改革壓力，現行的能源政策難以適應新的社會環境需求，其中能源政策缺少公共政策的支撐成為突出問題。
上述問題均迫使我們重新思考現行能源發展戰略和能源政策的適應性。下文根據中國社會科學院創新工程項目《世界能源中國展望》課題對現行能源政策的評估，結合十八大三中全會以來中國能源與環境形勢，提出一套“生態能源新戰略”的新政策情景方法，對2020年前後小康社會的能源與環境特徵進行了展望。
“生態能源新戰略”下的能源環境展望
（一）對新政策情景的認識
在《世界能源中國展望》的新政策情景分析中，“生態能源新戰略”是一個新政策構想。基本認識是：
第一，在2030年前甚至更長時期內， 煤炭依然是中國的主導能源，儘管既有的能源消費結構將逐步得到優化，“以煤為主”依舊是現階段中國的基本國情，發揮着基礎性作用。未來的能源結構不再是另一種主導能源取代煤炭的主導地位，而是煤炭、石油與天然氣、非化石能源多能並存的結構。這是中國能源結構優化和發展的基本方向。因此，如何綜合和清潔高效地開發和利用上述所有的能源資源，是中國小康社會能源戰略與政策的基本內容。
需要特別指出，中國的能源清潔化不是簡單的非化石能源化（當然不否認非化石能源的天然優勢和發展前景）。相反，化石能源（特別是煤炭）的清潔高效利用是未來能源清潔化的重點和難點。
第二，2020年是中國經濟轉型和改革發展的重要轉折期。在這一時期，經濟增長速度可能減緩至7%左右，追求可持續發展和綠色增長更為突出。由於各種技術進步和能效提高，2020年後能源需求和能源供應進入緩增趨勢。其中我們的能源需求低於國際能源署（IEA）的水平（圖1）。
中央和地方的能源政策重點在於控制煤炭消費增長速度，煤炭消費總量在2025年左右見頂；減少煤炭消費佔比，到2020年，將煤炭消費比例下降至60%以下。 由此為能源消費結構優化留出空間，使增加天然氣、核電和可再生能源的生產消費規模及比例成為重點方向。
第三，在2020年前後，在推進新型工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的過程中，中國能否找到能源清潔高效利用的革命性解決方案，走出一條節能、降耗、減排和綠色的發展道路，具有較大的挑戰性。小康社會必須具有中國特色的能源消費結構和消費方式，既要開源，更要節流；節能的目的在於控制總量，提高能效，而減排重在清潔化利用。這些都應是小康社會的重要特徵。
第四，中國的能源發展是未來世界能源和地緣政治的一個重大變量。中國能源供需、結構和排放展望的差異給全球能源與環境帶來重大的變化。我們認為，2020年後能源消費和碳排放進入緩增長趨勢展示了中國對緩解全球能源需求增長和温室氣體排放控制、氣温上升控制的貢獻。2020年煤炭的消費佔比穩步下降到60%以下，新建發電煤耗必須低於300克標準煤／千瓦時。在確保國內能源可持續發展的同時，必須與新興經濟體和整個世界緊密合作，加強雙多邊合作與對話，確保地區／全球能源合作安全和可持續發展。
（二） 2020年小康社會的能源環境展望
根據上述“生態能源新戰略”的認識，結合2013-2014年出台的系列能源與環境政策約束，我們對2020年中國能源發展趨勢作出如下合理預期。
首先，在能源消費總量和效率方面，到2015年和2020年一次能源消費總量繼續提高到42億噸和49億噸，煤炭消費佔比下降到63.6%和57%左右。這一展望優於目前國內行業機構的預測（2020年一次能源消費總量近53億噸，煤炭佔比60%以上，見表1）。我們認為，50億噸標準煤以下的一次能源消費和57%的煤炭佔比是小康社會的合理消費總量和比重。2020年後在能源技術推廣應用和消費方式轉型下，這一能源需求總量進入比較平緩的增長趨勢。
我們對2015年全社會用電量的預測與“十二五”規劃差距不大。2020年我們展望的用電量為7.39萬億千瓦時，而不是行業機構預計的8.61萬億千瓦時，呈現較低的用電水平。人均用電量為5133千瓦時，而不是行業機構預測的6000-8000千瓦時。這一水平的估算與我們對三次產業結構調整和節能產業的樂觀評估相關，應為小康社會的用電水平。
其次，2020年的能源供應量低於行業機構預測1.3億噸標準煤，主要差距在於煤炭生產差距（2億噸）上；同樣由於對煤電消費水平的低水平預期，2015年和2020年我們的煤電裝機容量均低於“十二五”規劃的水平和行業機構的預測水平，即使我們對2020年後非化石能源發電做了比較樂觀的估計（即除核電外，可再生能源發電高於行業機構），情況依然如此。
第三，在生態環境方面，隨着單位GDP能耗（能源強度）的下降，2020年單位GDP碳排放（碳強度）與2005年相比降低接近48％，而不是行業機構預測的42%，這是能源消費水平緩增和煤炭佔比減少，人均用能水平低於行業機構預測以及能源效率提高的結果。由於這一碳強度下降幅度大於我國對外宣佈的減排（40%-45%）的目標，也可以理解為中國對世界的重大貢獻（圖2）。
第四，我們估計，2020年中國石油和天然氣對外依存度分別為60%和41%。這是小康社會所面對的能源安全局面，需要謹慎處理和應對外部油氣供應的穩定和安全保障問題。
第五，必須看到，公眾對能源，特別是對能源消費帶來的環境問題的關注度日益提升，對於核電、頁岩氣開發和能源化工等項目認知有限，提出的諸多申訴不斷增加，能源產業與公眾的矛盾更加突出。我們認為，2020年小康社會如果缺乏有效的能源公共政策的支撐，將是不穩定、不全面和不智慧的。
小康社會的政策選擇
（一）2013-2017年重點推進大氣污染治理，扭轉能源消費方式
自2013年9月國務院發佈《大氣污染防治行動計劃》之後，環保部發布《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃的實施細則》，各省區均發佈各自節能減排的目標。我們認為，重點抓京津冀地區、長三角地區和珠三角地區的節能減排目標。節能既要靠技術，也要靠法律強制；減排靠技術，更要靠綜合方案。對於當前煤炭的消費方式要從燃料轉變燃料和化工原料的雙方向發展。其中煤電總量可適度增加，煤電比例穩步下降。通過嚴格遵守《火力發電大氣污染排放標準》（GB13223-2011），實現煤電的“近零排放”。同時，對煤炭的化工領域需要慎重開發和利用，需要開展大量的示範和實驗，再逐步推廣。
（二）“十三五”規劃方向與重點
對於當前正在研究的“十三五”規劃，我們建議：一要突出大氣污染治理有關方案的貫徹實施，嚴格控制化石能源的大氣排放，在2017年前產生明顯的效果。二是要將能源與環境規劃與2020年小康社會的需求緊密結合，以建設綠色、清潔和可持續的小康社會來約束“十三五”規劃的目標和措施。三是重點抓煤炭的政策導向，天然氣生產、進口和消費定位，核電的適度規模和穩中求進的政策內涵，可再生能源要走集中發展和分佈式相結合的發展道路，通過綜合措施解決成本和市場需求問題。四是抓能源技術進步和管理體制的創新發展。五要抓節能減排法規的實施，逐步確立中國能源生產和能源消費的方式，為建立綠色清潔和可持續發展的小康社會提供生產、消費、體制和技術支撐。
對小康社會的工業和居民能源消費方式施以強制性的法律約束和引導性的政策。除了對重點產業和企業的強約束外，要在社區節能減排、建築節能、個人節能減排以及循環利用等方面，樹立綠色和清潔的系列行為規範，真正形成可持續的消費方式。公眾要有監督各級政府能源政策公共利益部分的多重渠道，對能源產業承擔的社會責任形成強有力的制約，促使將能源發展列入公共政策的管理範圍。
（四）夯實周邊和國際能源合作
加強與能源資源國的雙邊合作和多邊合作，通過建立長期穩定的戰略合作關係，不斷提升海外油氣供應來源、通道和方式的安全。重點以“絲綢之路”的新戰略思路，推進跨區域能源合作。對於沿海進口通道，主要確保海上油氣供應通道安全，特別是中國與東南亞國家的能源合作以及亞太地區的能源合作的安全。在東南亞和東非地區要深化雙多邊合作機制。在北部和西部地區，進一步鞏固與俄羅斯和中亞國家的能源合作，展示陸上“絲綢之路”的優勢。（徐小杰 程覃思 作者單位：中國社會科學院世界經濟與政治研究所）