人大主導防止立法部門化

正在北京舉行的十二屆全國人大常委會第十二次會議分組審議了立法法修正案草案。常委會組成人員認為立法法的修改逐步完善，特別是對立法體制，對科學立法、民主立法，對更好地發揮人大在立法中的主導作用都作了很多規定。委員們圍繞税收法定原則等內容，總結和吸收了過去立法的創新性成果，提出了一系列建設性意見。

税收法定原則如何落實

分組審議時，董中原委員建議將第8條第9項中的税種税率納入第9條中不得授權立法的範圍。理由是：法律保留的本質是基於立法事項關乎全體公民的基本權利和國家的基本制度，所以需要通過全國人大才能制定和通過規則。基於此，對於法律保留事項進行授權立法需要特別慎重，否則會違背法律保留的初衷。税種税率屬於關乎人民收入的切身利益的事項，應當謹慎處理。

姚勝委員説，草案第8條規定“税種、納税人、徵税對象、計税依據、税率和税收徵收管理等税收基本制度”，只能制定法律，建議進一步細化為“税種的設立和取消，納税人、徵税對象、計税依據、税率和税收優惠等税收基本要素，以及税收徵收管理等徵收基本制度”，只能制定法律。這樣規定可能更清楚一些。

怎麼發揮人大在立法中的主導作用

分組審議時，辜勝阻委員説，在立法權和行政權的關係上，黨的十八屆四中全會決定強調人大主導立法，改變立法的部門化傾向，要防止部門爭權諉責。現在存在“國家的權力部門化、部門的權力利益化、部門的利益法制化”的問題，今後的立法要防止部門利益的法制化、防止部門爭權。誰主導立法的問題可能是立法法中很關鍵的問題，是由行政部門主導還是人大主導？在有不同意見的情況下，誰的意見起到主導作用？立法法要解決這個問題。

吳曉靈委員表示，人大在立法中的主導作用，除了制定立法規劃和計劃之外，我認為更重要的是法案的起草。因為在法案的起草過程中，才體現了主導權，特別是目前還存在着社會上詬病的部門利益法制化的傾向。草案第53條具體規定“全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會的工作機構可以提前參與有關方面的法案起草”，又提到“涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案可以由有關部門的專業委員會或者常務委員會工作機構組織起草”，我建議把這兩個“可以”修改為“應當”。第一個“應當”，是有一些法案確實不是人大組織起草的，在起草的過程當中，人大的相關人員應當提前介入。黨的十八屆四中全會的決定裏提到涉及綜合性、全局性、基礎性的法律事項由人大組織有關部門參與起草，第二個“可以”更應改為“應當”。

地方立法權應受哪些限定

分組審議時，蘇曉雲委員認為，草案第72條規定，較大的市（包括設區的市）“在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相牴觸的前提下，可以對城市建設、城市管理、環境保護等方面的事項，制定地方性法規”，“等方面”怎麼理解？我建議修改為“具有本市特點”的地方性法規，這樣就和“等方面”呼應了。

竇樹華委員説，關於授予較大的市立法權，對較大的市的立法權限作了一些規定，我覺得還是不限制為好。原因如下：其一，下位法不能同上位法相牴觸；其二，較大的市的立法還要報省級人大常委會來批准；其三，立法法草案還有一個條款，即不能重複立法；其四，從現有的49個較大的市的立法實踐情況來看，現在立法不僅限於這三個方面，也有其他方面的立法，並沒有發生比較混亂的情況。

《 人民日報 》（ 2014年12月26日 14 版）