“中國貢獻”與全球投資法治統一化

根據2014年世界投資報告,全球國際直接投資流量在經歷經濟危機的低谷之後持續呈現恢復性增長態勢,2013年已達1.45萬億美元。規範跨國投資活動的國際投資協定(IIAs)在2013年底時總數也接近3240個。但是,國際投資協定基本仍是雙邊層面締結的,與國際貿易相比,國際投資尚未具備像WTO那樣的全球統一法治。儘管如此,在全球法治的潮流湧動中,全球投資法治的統一化已依稀可見,而中國在全球投資法治統一化中所扮演的角色也至關重要,備受矚目。

全球投資法治統一化的前提是國際投資協定的框架與內容日臻完善與成熟。傳統的國際投資協定僅涉及對外國投資者的保護,主要條款包括公平公正待遇條款、最惠國待遇條款、國民待遇條款、保護傘條款、資金轉移條款、國有化與徵收條款、投資爭議解決條款等。在長期的實踐中,傳統國際投資協定暴露出一些明顯的問題:一是條文措辭簡單,不夠具體,適用起來容易引發歧義,也留給國際仲裁庭以較大的自由解釋空間,甚至出現不同仲裁庭對同一法律問題作出不同裁定的荒謬現象。比如,迄今為止,在最惠國待遇條款能否適用於程序事項這一問題上各仲裁庭仍莫衷一是；二是沒有考慮東道國應有權益的維護,給一些投資者利用國際投資協定無理纏訟提供了可乘之機；三是通過國際投資協定推進投資自由化還有很大的拓展空間。

最近簽署的國際投資協定不僅細化了傳統的協定條款,而且從兩個方面增加新規,很大程度上實現了外國投資者、東道國政府以及東道國社會等各方權益的平衡。一方面是增加社會利益保障條款,比如環境保護條款、勞工保護條款、透明度條款等；另一方面是增加政府權力保障條款,比如税收措施條款、金融審慎措施條款、危急情形條款等。當然,相比較而言,前述條款有些還處於“軟法”階段,而另一些則具有拘束力和可操作性,實實在在構成了針對投資者權利的另一種“負面清單”。同時,藉助經濟全球化、投資自由化的不斷深化與擴張,加之美國的強力推進,准入前國民待遇制度、負面清單制度也得到越來越廣泛的接受,國際投資協定促進國際投資自由化、便利化的功能也日趨彰顯。另外,隨着投資規範納入自由貿易協定(FTAs),投資事項和其他經貿事項的關係也得以理順,比如“中國—新西蘭自由貿易協定”第137條澄清了以商業存在模式提供服務能否適用投資規範的問題。

全球投資法治統一化的途徑是國際投資協定的多邊化。截至目前,雙邊層面締結的國際投資協定不可謂不多,但是各協定繁簡不一,甚至互有歧異,“碎片狀”弊端突出。上世紀末,經合組織多邊投資協定(MAI)談判的失敗並沒有終結國際社會推動全球投資法治統一化的努力,當前更為現實的做法就是先行推動國際投資協定的多邊化。正在談判的全球三大一體化框架,即“跨太平洋夥伴關係協定”(TPP)、“跨大西洋貿易與投資夥伴協定”(TTIP)和“區域全面經濟合作伙伴關係協定”(RCEP)都包含了規範國際投資活動的內容。目前,TPP談判國有16個國家,TTIP談判在美國和歐盟之間進行,而RCEP談判國則包括中國、印度、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國和10個東盟成員國。無論是從成員數量、領土面積還是經濟總量來看,這三大協定的談判成果都會極大推進全球投資法治的統一化。

一方面由於全球化與中國自身經濟發展使然,一方面由於美國主導的TPP、TTIP談判的反力促動,在全球經濟“規劃”中,中國也開始以積極的姿態“佈局謀篇”。中國——東盟自貿區是中國同其他國家建立的第一個自貿區。2009年8月,雙方簽訂了《投資協定》,這是雙方同舟共濟共同應對金融危機、推進投資自由化、繁榮地區經濟的成果。2012年11月,東亞國家峯會發布《啓動〈區域全面經濟夥伴關係協定〉談判的聯合聲明》,並於去年正式啓動了談判工作。中國是這一協定的重要推手。當前,中國還在與另一國家集團即海灣合作委員會(GCC)進行自貿區談判,也在積極推進“一路一帶”建設。與TPP、TTIP談判相比,中國參與或推動的區域一體化談判由於成員國的複雜性和多樣性,都面臨更大的挑戰,當然也藴育着更為重大的歷史貢獻。

一方面基於中國龐大的經濟體量,一方面基於中國作為經濟轉型國家的特別樣本,中國在國際投資自由化方面的舉措也具有特殊的意義。2013年7月,第五輪中美戰略與經濟對話期間,雙方宣佈中美投資保護協定將引入“准入前國民待遇”和“負面清單”的模式。今年11月,中韓兩國領導人共同確認中韓自貿區結束實質性談判,雙方承諾在協定簽署後將基於准入前國民待遇和負面清單模式開展投資談判。為了更好落實國際承諾,為我國簽署國際協定積累經驗,上海市政府2013年頒佈了《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施(負面清單)》,列明特別管理措施190項。今年7月,新版“負面清單”公佈,又將特別管理措施大幅減少到139項。中國接受並推廣准入前國民待遇制度和負面清單制度,對通過法治手段促進國際投資自由化必將發揮重要作用。（李萬強）