陳柏峯：地方實踐中的黨政領導與司法

十八屆四中全會公報中，有多處涉及防止黨政幹部干預司法的內容。如：確保依法獨立公正行使審判權和檢察權，建立健全司法人員履行法定職責保護機制；加強對司法活動的監督；堅持依法執政，各級領導幹部要帶頭遵守法律；健全黨領導依法治國的制度和工作機制等。

前不久，我們正好就基層司法實踐中，黨政領導和司法審判的關係進行調研。從實際情況看，黨政幹部干預司法大致有“因私”（腐敗性干預）、“因公”（治理性干預）兩種情況。前者幹部利用個人關係或權力，以言代法，對司法人員施加壓力、使其徇私枉法，辦人情案、金錢案，可以稱為腐敗性干預；後者則是黨政幹部在工作範圍內，從地方發展和穩定的需要出發進行干預，可以稱為治理性干預。目前在基層，這兩種干預都很普遍。

在基層，由拆遷引發的案件頻發，地方幹部綜合考慮後干預司法是常態。

中國基層，從縣城到中小城市是一個熟人社會，地方黨政幹部實際上也是一個由熟人組成的圈子。在這樣的環境中，幾乎所有事情都可以通過熟人打招呼來解決，大家也都習慣如此。地方司法人員的社會關係嵌入在基層社會中，與一般的黨政幹部並無差別，其行為模式也難以脱離“入鄉隨俗”的邏輯。

在很多案件中，打官司不是拼法律、拼律師，而是拼關係、拼後台，這種現象屢見不鮮。在人情關係網的影響下，司法人員把法律和司法過程當作人情交易的砝碼，任意伸縮，從而使司法過程缺乏公平和公正性，也難以保持公開性。

領導幹部干預司法有很大的隱蔽性，不易監督。針對領導幹部干預司法的監督也不易落實。領導打個電話過來，誰敢記錄？腐敗性干預記錄下來，那不也是自己腐敗的證據？就算有記錄也不能輕易和上級“頂牛”。所以記錄制度大概也很難落實。

黨政幹部干預司法的另一個原因，是地方發展和穩定的需要。審判要考量的因素越來越多，這是不能迴避的。有時一個簡單的民事糾紛或刑事案件，可能引發公眾的廣泛注意，甚至轉化為政治問題，地方黨政領導必然介入案件的處理。涉及地方經濟發展的，如徵地拆遷、環境污染案，如果簡單依法判決，就可能影響項目進度或支柱企業的效益。在地方發展和穩定兩大目標面前，司法機關也許還得讓路。碰到這些棘手問題，地方司法機關限於能力，往往也樂於接受干預。

況且，司法機關也是地方黨政體系中的一個單位。相關工作考核也會滲透到法院系統內部的審判管理過程。因此，各級法院也強化了對案件審判過程的管理，最終形成層層把關監督，這樣法院自身的運作日益行政化。面對內、外部複雜的環境和繁重的審判任務，任何法院都無法接受“權力在法官、壓力在法院、責任在院長”的格局，因此其內部管理會越來越行政化，層層審批。這並非法院領導有意罔顧司法規律，客觀環境使然。

治理性干預，記錄下來倒是可能，也有意義，不過意義與這一制度設置的出發點可能就遠了。

目前正在進行的司法制度改革試點方案，將省級以下法院收歸省管。但上級直管能在多大程度上避免人情關係網的不當干預，效果有待實踐檢驗，因為只要生活在地方社會空間中，人情和關係就難以避免；況且，人情和關係也可以繞彎子對基層法院施加影響。其實，即使在目前階段，從上級法院下來的腐敗性干預，未必就會比同級黨政機關的少。

中西部基層法院冗員多，合格法官不夠。現在社會情況越來越複雜，地方疑難案件不少，現有法官隊伍不適應需要。東部大城市的法院則由於各種原因，年富力強的人才不易留住。

四中全會的決議已經作出了政治性決斷，司法制度改革必須前行，但現實中必然遇到很多問題。或許，我們需要漸進的改革。從加強法院的獨立性開始，但不必急於同時推進法官的獨立性。司法改革的“一五”期間很多地方曾經進行過類似改革試驗，結果案件審判質量出現不少問題，法官陷入地方社會關係網，結果法院不得不又上收權力。武漢中院當年的整體腐敗就是一個教訓。這一時期的一些問題，甚至遺毒至今。

“行政化”對司法來説有很大的弊端，在法治語境中完全是負面的概念、改革的對象。但利弊總是相伴而行。在基層司法人員素質還得不到保證的情況下，行政化的方式較有利於保證審判質量，特別是重大疑難案件，院、庭長以及審委會的正面作用更不應否定。同理，在現實語境中，黨政幹部干預司法有其正面作用，尤其是與法院內部的管理制度相配合。它分散了法官個人身上的壓力。

需要繼續研究的問題是：如何定位司法在地方社會治理中的位置，司法部門依法裁判和地方經濟社會大局的關係如何處理，司法運行獨立化能不能改變地方社會矛盾的基本性質？在現有的隊伍條件和社會結構下怎樣改革？

當前中國處於快速發展期和社會轉型期，社會矛盾一直較為突出，可以預見，這種情形還會持續相當一段時間。社會形勢如此，如果放權給法官，讓他們不受任何干預的判案，人們是不是真的就會接受？出了問題，最後人們還要找黨委負責。司法“一五”改革時，也是説強化合議庭和主審法官的責任，可是後來出了問題，還不是法院兜着要維穩，法院兜不了的，黨委能不管嗎？以很多法官的現實能力，他根本承擔不起責任；要讓他終身負責，拿他寧可不要這個權力。

最近五年，最高法的權力不斷擴大。司法改革的精神，是弱化版本的“法律職業化”。但如果黨組織不領導司法，不能善於領導司法。司法權獨立運行，與地方治理體系完全脱鈎，甚至制衡黨委政府的權力，地方法院真的會只服從法律嗎？它會不會封建化？

這些年，一些地方黨政干預司法，出現了不少問題，腐敗性干預自不必説，治理性干預也是由於出現了權力的濫用。這些問題的出現，不是由於堅持了黨的領導，反而恰恰由於沒有堅持。強調黨的領導，保證司法權的健康運行，需要多方面結合起來。比如，要與自上而下、上下結合地反腐結合起來。而加強黨的領導，不應該簡單落實為黨的具體部門領導，需要強調黨的倫理和紀律。

（根據2014年11月1日在《經濟導刊》編輯部舉辦的“依法治國學術研討會”上的發言整理。）