毛克疾：莫迪政府的第一份聯邦預算

上月底，印度財政部長阿倫·賈特里隆重推出了印度2015-2016財年聯邦預算，作為莫迪獲得大選勝利以來的第一份完整的聯邦預算，這份文件引發了各界的強烈關注。

首先，因為缺乏開拓性改革舉措，印度各界對於莫迪去年7月頒佈的臨時預算案頗為失望，因此紛紛對這份完整的聯邦預算寄予厚望，期待莫迪兑現競選時畫出的“改革大餅”；其次，有鑑於歷史，聯邦預算曾拉開印度多次政治經濟變革的序幕——例如，正是拉奧政府的1991-1992財年聯邦預算開啓了印度90年代轟轟烈烈的市場化改革——因此人們期待這份預算案產生同樣轉折性的效果，幫助印度走向繁榮；第三，世界主要經濟體復甦乏力，包括中國在內的新興市場增速放緩，而印度在修正統計核算方法以後GDP增長率一直獨秀，因此人們甚至期待這份預算案能指示世界經濟風向。

素來善於製造焦點的莫迪又一次把印度帶入世界舞台中心，這份萬眾期待的聯邦預算的內容實質如何？

印度總理莫迪

“漸進式改革”VS“量子躍進”

“漸進式的變革於事無補”，印度財政部長賈特里的預算演説這樣開頭道，“我們必須考慮發起一場‘量子躍進（quantum jump）’”。與此對應，印度總理莫迪也在其個人推特上表示“新預算案將會點燃經濟增長的引擎，將印度帶向繁榮。”

印度的決策者們似乎對預算案帶來的影響充滿信心，堅信革命性的變革即將降臨，然而只要對這份文件稍加研究就會發現賈特里所不屑的“漸進式變革”恰恰更符合這份文件的本質。毫無疑問，印度急切需要一場深刻的改革，以釋放出塵封的龐大人口紅利、內需活力和“後發優勢”，而發動這樣的改革需要極大的政治資源。然而，由於政治體制的原因，印度決策者手中政治資源往往難以集中，常常分散在幾個不同的政策目標之間上，很難發揮合力的效果，畢竟“勒緊褲腰帶”、“集中力量辦大事”在“民主語境”下這樣“政治不正確”的提法無異於政治自殺。

以史為鑑，帶來印度的幾次政治經濟劇變原因並不是執政者的堅強意志，而是大敵當前的困境——1975年，此起彼伏的騷亂和罷工，實施緊急狀態；而1991年，幾乎耗盡外匯儲備的印度行將“破產”，這才使拉奧放鬆了對經濟的管制，打開了市場化的大門。似乎只有在火燒眉毛的情況下印度最高決策者才能集中足以發動深刻變革的政治資源。而目前印度似乎狀態不錯——社會總體穩定、經濟增長穩定、通貨膨脹率低、經常性赤字低——在這種情況下莫迪能否像英迪拉·甘地或者拉奧一樣啓動一場轉折性乃至革命性的改革就值得懷疑了。

莫迪雖然有帶領印度走向繁榮富強的宏圖大志，但是他現階段很難集中足以實現這種宏圖大志的資源，因此一場漸進式的變革反而更具可能性。明白了這一點就能理解這份2015-2016財年聯邦預算的主幹，即如何在平衡處理各個優先級的條件下，擠出足夠資源發動改革。

在莫迪的“增長導向性(pro-growth)”戰略引導下，印度改革的目標就是依託國內勞動力充足、內需巨大的比較優勢，開展“印度製造（Make-In-India）”運動，推進以製造業為代表的工業化，實現印度經濟騰飛（Take-off）。然而，這些印度的這些比較優勢並不是今天才具備，“潛力”不發揮不出來就永遠難以兑現，因此莫迪增長戰略的核心在於創造經濟騰飛需要的條件：1）基礎設施：目前印度嚴重缺乏交通、電力、供水、港口等設施，製造業的運行成本、物流成本、效率都不盡如人意，因此嚴重阻礙了製造業發展；2）政策環境：印度雖然進行了市場化的改革，但是涉及外資、勞動、土地、市場準入的繁複手續和流程依舊是常態，制約了製造業的發展；3）税負負擔：此外，印度整體税率非常之高，進口關税也較高，大大拉高了製造業企業的經營成本。綜上，這份總額高達2870億美元的預算案其核心內容就解決上述三個問題——騰飛需要的條件。

印度騰飛需要的條件

針對基礎設施建設，印度的這份預算案為公路、鐵路、港口和電力設施劃撥出110億美元的資金，顯著高於前幾年的水平。值得一提的是，根據BBC的一項調查數據，印度有半數企業都有電力供應不足的困擾，而為了緩解這一問題，財長賈特里還特別宣佈印度將興建5個的大型發電站，裝機容量每個高達4000兆瓦。

此外，許多因為資金缺口而停滯的大型基礎設施建設項目也有望隨着這份預算案而重新啓動。一旦基礎設施困境能夠得到緩解，印度企業進行生產的綜合成本將大為下降。同時，印度還計劃推出國家投資和基礎設施基金（National Investment and Infrastructure Fund, NIIF）和公共合同管理法（Public Contracts Bill）用來協調基礎設施投資，尤其是管控公私合營類投資項目中（Public Private Partnership, PPP）容易出現的風險和問題。

針對政策環境，印度政府宣佈了一些列簡政放權的措施，包括簡化審批手續，設立一站式的網上辦事大廳、降低行業准入門檻等等。此外，此次對於外資限制的調整也非常顯著。因為外國直接投資（FDI, Foreign Direct Investment）不易在恐慌時期外流，而資產組合投資為代表的外國機構投資（FII, Foreign Institute Investment）快進快出，金額巨大，容易造成泡沫和經濟危機，因此印度政府一直對兩者區別對待，對後者限制較多。但是在當前放鬆政策環境的大背景下，印度政府取消了區別對待的政策，以鼓勵各種外資入場，保證國內企業能夠更容易的獲得資金，降低融資成本。

針對税負負擔，這份預算案宣佈將在四年內將企業税（Corporate Tax）的税率從30%降到25%，以降低規模以上企業的税負，增強其競爭力。此外，徵税面較廣的財產税（Wealth Tax）也被取消，取而代之的是針對富裕階層的高額附加税（surcharge on the super-rich），以此保持中產階級的消費能力。此外，一項旨在打擊在印跨國企業的避税行為的法律——反避税總規則（General Anti-Avoidance Rule, GAAR）——也被2年暫緩實施，因為印度政府希望鼓勵外資進入印度，而如果GAAR得以實施，許多無法避税的外資將攝於税負壓力而避開印度。與此同時，為了鼓勵製造業發展，針對製造業的原材料（比如汽車零部件、化工半成品等）的關税率也大幅度下降。

以上三個方面有一個最大的共同點是“燒錢”。大規模推進基礎設施建設需要資金、增強政府的服務職能需要資金，減税減少的是預期收益，因此也需要資金來補缺口。這麼多的資金哪裏來？撬動這麼多的資金需要什麼樣的政治資本？巧婦難為無米之炊，因此這份預算案的第二個關鍵就在於解決改革原材料的來源問題。

創造“騰飛需要的條件”

毫無疑問，税收是政府增加收入最直接也是最有效的手段，因此這份聯邦預算案的一個核心議題就是税務改革。

目前，印度各個邦和地方政府都有一套各自為政的税務體系（比如有的邦甚至會對流入本邦的貨物和服務變相收取“關税”）這不僅造成了徵税效率低下，税警胡作非為，而且不利於貨物服務的流通，阻礙了商業活動的進一步發展。為此，賈特里宣佈，印度會在2016年4月之前實行全國統一的商品和服務税（Goods and Services Tax, GST）以代替原本由各地方政府徵收的苛捐雜税本。如果這項改革最終得以實施，不但中央政府的税源會擴大，徵税能力得到提升，而且商業活動的阻力也會大為減小，可以説一舉兩得。

另一項涉及税務改革的重要內容就是取消税務特權。很多印度企業擁有各式各樣的免税和減税特權，這些特權往往和當地政治有着千絲萬縷的聯繫。例如商人常常通過支持某個政客而獲得減免税收的特權，畢竟如果嚴格按照税法徵收會高的嚇人，而政客則用政策資源交換政治獻金，兩者一拍即合，在合法的情況下腐蝕了國家的税源。由於缺乏統一的税務管理體系，這種變相權力尋租現象愈演愈烈，在一些地方企業甚至到了沒有免税特權就不能繼續經營的地步。在這種情況下，莫迪只能通過改革把這些特權逐步取消，但是這也有可能對人民黨在地方選舉中產生不利影響，畢竟打破既得利益會引起本地勢力反對。

統一税制和取消特權都是在收入“存量”上動手，難以起到立竿見影的效果，但是印度龐大的基建開支和減税任務卻需要大量立即可用的資金，於是平衡開支和收入就成了印度政府面臨的最大挑戰。因此，增加赤字、私有化改革和削減福利就成了莫迪的政策選項。雖然印度2014-2015財年成功達到將赤字從佔GDP4.5%削減到4.1%的目標，但賈特里表示2015-2016財年印度不會延續這種勢頭，並將削減目標從佔GDP3.6%上調到3.9%，這表明印度政府將會有更大的財政空間來進行投資和改革。

值得注意的是，往屆印度政府往往將削減赤字作為重要目標，因為高政府赤字往往帶來高通貨膨脹，而高通脹帶來巨大的民生壓力，反過來危害執政黨的執政根基。近來由於國際大宗商品價格走低，尤其是油價暴跌導致印度通脹大為緩解，因此莫迪可以不必過分擔心高赤字率帶來的通脹影響。從這個角度上説，以國際油價為代表的大宗商品價格下跌為印度增加赤字提供了難得的“機遇窗口期”。

賣國有資產也是莫迪政策的重要方面。莫迪認為印度國有企業效率低下、缺乏盈利，不但吸走了大量的財政資源，也扭曲了市場秩序，因此需要對這些龐然大物進行市場化、私有化的改革，同時私有化也可以為改革籌集急需的資金。雖然2015-2016財年的預算沒有直接提及私有化改革，但是莫迪去年提出的臨時預算案計劃通過私有化籌集117億美元，而此中許多國企的改制已經在進行中，包括印度煤礦（Coal India）、印度航空（Air India）甚至印度鐵路都可能是進一步私有化的目標。

雖然國有資產私有化能迅速集資，但是卻可能產生嚴重的政治後果，比如1月份印度煤礦的工人就爆發了長達5天的大罷工。一些地方國企政治既得利益也非常集中，如果莫迪繼續快速推行私有化打破國企員工的鐵飯碗，則有可能危及人民黨在地方選舉中的地位。

為了鋪開印度的改革之路，税務改革、私有化改革、增加赤字、削減福利就成了莫迪的必由之路。然而，在審視這些必須措施就會發現，莫迪並沒有足夠的資本發動一場“量子躍進”式的改革。

首先，税務改革、私有化改革都會觸及大量的地方既得利益，如果貿然推進會產生嚴重的民意反彈，前段時間德里地方選舉中就為人民黨敲了警鐘；第二，維持增加赤字、削減福利的前提都是大宗商品價格走低這個外部紅利，如果大宗商品市場回暖，紅利消失，那麼積累的風險就容易集中爆發，比如在取消補貼的情況下，突然高企的燃料價格可能引起社會動盪。鑑於這兩個情況，莫迪又需要推出新的措施來創造“創造‘創造騰飛需要的條件’”，既為獲得改革原材料創造條件。

創造“創造‘騰飛需要的條件’”

印度中央政府獲得改革原材料的阻力主要來自地方政府和民意兩個方面，因此莫迪不得不在有限的資源基礎上再去照顧這兩個方面。統一税制、消除特權、改革國企等都會使得地方收入下降，因此容易受到地方反對，針對這個問題，賈特里在2015-2016預算案中提出“將地方政府（State Governments）從總税收的分成從32%提高到42%”，以此提高地方政府主動性。

在理性狀況下，莫迪打算將原來散亂的税源（避税特權、苛捐雜税、逃税）集中收歸中央，然後再統一發放到地方，這樣一來一回不僅提高了中央的權威，也提高了地方的積極性。而私有化改革、削減福利等措施則可能會使民眾的生活成本攀升，引起民意反彈，因此為了順利推行改革，莫迪也不得不兼顧福利——賈特里宣佈印度政府將新建立“社會安全網（Social Safety Net）”，為數以億計的貧民提供政府補貼的養老金和保險。此外，預算案還提到印度政府將用銀行轉賬發放福利，以減少損耗和貪污。

如何在平衡處理各個優先級的條件下，擠出足夠資源發動改革？莫迪要為經濟騰飛創造基礎設施、政策環境和税務環境；而為了創造上述有利環境，他又要進行税務改革、私有化改革、增加赤字、削減福利；而為了順利推進上述措施，他還要推行新的政策以兼顧地方利益和民眾支持率。

由此，莫迪原本勢頭洶湧澎湃的“改革大潮”也被化為了“涓涓細流”，期待已久的“量子跳躍”也變成了“漸進式改良”。在莫迪的領導下，印度正試圖理順改革，所謂“騰飛的條件”在逐漸被湊齊，然而此番改革並未涉及最容易引起爭議也最反腐的“勞動法”和“土地使用”，而現有“改革成績”也很大程度上拜原材料價格暴跌所賜。印度的改革還有很長一段路要走，雖然莫迪改革意志堅決，但改革所需的政治資源卻不因其意志堅決而增加。從這個角度上説，也許穩妥而緩慢的“漸進式改革”才是印度大象走向繁榮的最佳方式。