魯寧：官員財產申報20年，成績如何

今天，中國特色官員財產申報制度試點已滿20週年。

20年前的4月20日，中辦、國辦下發《黨政機關縣（處）級以上領導幹部收入申報規定》（簡稱“95規定”），中國特色官員財產申報制度正式開始試水。

1995年是中共十四大正式構建中國特色社會主義市場經濟體制的第3年，全國範圍國有經濟“抓大放小”的帷幕剛剛開啓，中國社會正牌新一波“經濟亢奮”的高點位置。靜態觀察當年的社會政經情勢，選擇1995年試水中國特色官員財產申報制度似乎並非已急迫到火燒眉毛。

反腐倡廉的力度在逐年加大

可若作動態觀之，腐敗現象在經歷了“階段性收斂”後，伴隨中國特色社會主義市場經濟大門的開啓（1992年中共十四大）而再次“濁浪湧動”。鑑於腐敗重新步入高發週期與國門大開正好重合，使當時的中共最高決策層有條件眼睛向外，尋求預防和遏制腐敗的“國際良方”。而恰恰在1970年代到1990年代初期，世界各國紛紛頒行各自的官員財產申報制度，且一經實施總體效果普遍較好，均對政府及官員的腐敗起到了一定的遏制作用。

這一階段，美國案例尤值得一説。1978年美國頒行首部《政府行為道德法》，明確規定行政、司法、立法部門之官員必須公開本人、配偶及受撫養子女的財產狀況，並按規定程序提交財產狀況書面報告。1985年美國又頒行了《眾議院議員和僱員道德準則》，對眾議員及僱員的家庭財產申報作了更為詳細規定。從1979年至1989年，美國因家產來路不明而受到懲處的大小官員不計其數。其中影響最大的“中槍者”，乃時任美國眾議長賴特——因鉅額財產無法説清來源，賴特成了美國建國200多年來首個因“貪財”而丟官的眾議長。

今天回頭來看，“95規定”的頒行，內部需求和外部借鑑雙雙起了促推作用，説明當年以江澤民為首的中共中央，對新一輪改革開放重啓後必然伴生的“腐敗濁浪”，是有所警醒和有所應對的。而相較於其它國家尤其是多數世界性大國，中國能在1995年就果斷啓動官員財產申報試點，時間上應當不算太晚，基本跟上了世界反腐制度建設的歷史潮流。

“95規定”性質上屬於黨內反腐法規。毋庸諱言，受時代和認識上的多重限制，“95規定”亦有種種明顯“硬傷”：

線條過粗，內容過於籠統，申報內容涵蓋面過窄，操作性欠缺是最顯著的“硬傷”。這也是建國後各個發展階段，各類黨內法規及國家法律法規的一個通病。最近幾年，尤其是習大大主政後，情況大有改觀，但“病相”和“病灶”依然不時顯現。

只強調申報而缺乏內部核查的剛性安排，更沒有申報失實的追責和戒懲措施配套，是“95規定”的突出軟肋。

申報內容完全歸上級黨委組織紀檢部門內部掌握，不光對社會密不透風，即使在同一班子成員內部，各自的申報材料也沒有“互相通報”。由於公開性嚴重缺失，“95規定”也就失去了社會監督，哪怕僅侷限於單位內部羣眾監督的渠道，致使其本當體現的“殺傷力”和震懾效果雙雙大減。

申報失實，尤其是故意瞞報，對於應報官員而言，應當説後果十分嚴重。可是“95規定”實施後，人們始終未聞有哪位官員因申報失實而喪失掉提拔晉級的公開報道。

由於“95規定”先天不足，1990年代中期之後到2012年十八大之前，腐敗現象在中國官場各個層級的大面積蔓延，在一定程度上反襯出“95規定”實際作用十分有限。由於追責、戒懲缺席，透明度又嚴重不足，輿論對“95規定”的歷史進步幾乎不予認同，將其視為中國黨內又一“制度花瓶”者大有人在。

這長長的十數年間，腐敗仍在加劇，社會輿論逼迫中國建立官員財產公示制度的呼聲則一浪高過一浪。於是，迫於反腐的急迫和輿論的外壓，作為修補性應急措施，在“95規定”試行15年之後，中共中央於2010年再次發文，將“95規定”升格為《關於領導幹部報告有關事項的規定》（簡稱“10規定”）。

“10規定”確有新的突破和看點：申報領域由官員的“家產”擴大到“家事”，申報內容增加至14項，其中官員“家產”6項，“家事”8項。“10規定”特意增加抽查核實條文，抽查核實比例暫定為3%-5%。儘管社會對“10規定”仍不滿足，仍不“過癮”，但若能客觀慮及2010年前後黨內高層政治現狀，並作將心比心的“多角度思考”，就應當承認，“10規定”畢竟把中國特色官員財產申報制度建設又往前推進了一大步。

而在“10規定”頒行前後，新疆阿爾泰（地級）、浙江慈溪市（縣級）、湖南瀏陽市(縣級）等少數地縣，經中央組織部授權或安排，開始在一定範圍和一定層級嘗試官員財產申報有限度的“內部公示”試點。這些試點因缺乏後續跟進報道，迄今是否已上升為局部的“剛性制度”抑或半途而廢，外界尚不得而知。

也許正因為如此，從阿爾泰試點開始，輿論對試點的總體評價依然不高。部分輿論不顧試點背後的“諸多顧忌”實乃“現實國情”羈絆使然（一路到位壓根缺乏可操作性），仍一廂情願地、情緒化地主張一步到位公示官員財產之情緒化呼聲，自阿爾泰試點起一直延燒至今。

“10規定”雖已作出對申報材料按3%-5%的比例進行抽查核實的制度安排。但公開的報道仍一口咬定：在2010年“10規定”頒行至2013年的4年間，內部抽查核實依然未能落地。筆者以為，這個判定也許總體上的確如此，但至少在部分省市，在廳級官員提拔前，已悄然對擬提拔對象的14項必報事項進行內部逐項審核，別的不説，就在上海，在2012年與2013年間，每年皆有個別擬提拔廳官因申報材料“不過關”而被中止提拔。

如今已經可以確信的是，2014年起，對“10規定”的執行越來越當了真。先是中組部下發《領導幹部個人有關事項報告抽查核定辦法（試行）》（簡稱“14辦法”）。在“14辦法”框架下，各級組織部門按幹部管理權限，遵循“10規定”所確立的3%-5%之比例，對官員申報材料進行了首次見諸於公開報道的抽查核實（簡稱“14抽查”）。

抽查核實由組織部門牽頭，聯合紀檢、監察、公安、工商、税務、銀監、保監、證監、房管等13個部門參加，取得四大已公開報道的實質性成果。查與不查效果就真就不同。

譬如由中組部牽頭抽查核實中管幹部、省部級後備幹部1550名，5名擬提拔中管幹部（副省級）因查出“貓兒膩”而被中止提拔；由各省組織部牽頭抽查核實廳局級和縣處級幹部60170名，數十名廳局級、縣處級幹部因同樣的“貓兒膩”喪失了加官進爵機會；

通過“14抽查”，全國共有150萬名（可能指“人次”）縣（處）以上領導幹部（含國企和國有控股公司班子成員），重新向組織書面報告了個人申報事項。這次申報，質量明顯提升，“遺漏”率大幅降低，在填報個人事項的同時，每個填報者還須向黨組織上呈保證申報材料真實準確的書面承諾書。如果被查出失實，就須承受對應的“不實戒懲”；

“14抽查”又為清理裸官提供了前置條件。2014年全年，全國查實副處以上故意瞞報的裸官3200餘名，其中有近千名在重要崗位任現職而又拒絕將家屬子女“招回國內”的裸官，被強制調整了官職；

“10規定”與“14抽查”雙輪驅動，再輔以全面清理裸官，該黨內法規的震懾作用和反腐效果開始突顯放大，令組織紀檢部門威權性大增。於是，中央組織部又趁熱打鐵，從去年下半年起，悄然安排科級官員“家事”與“家產”申報制度的下延試點。

試點在海南省五指山市、青海省民和縣，以及廣東、貴州等省的若干縣級市率先破題。眼下，這項試點仍在有序進行中。這也許意味着，申報制度覆蓋至全體科級幹部的時間，會比人們預計要更快一些。

有了去年的“大突破”，就今年此項制度的進一步推進中央再作安排：中組部已向社會承諾，今年起抽查核實比例提高至10%；對擬提拔為副處以上職位的官員，擬列為副廳以上後備幹部名單的人選，平級轉任重要崗位的副處以上幹部，實行核查全覆蓋；在“14辦法”基礎上，今年要頒行經細化的專門針對“漏報”、瞞報官員的懲處細則，並配套建成覆蓋全國的幹部誠信檔案庫。

一個人口總數世界第一，官員數量亦世界第一的“超級大國”，通過20年的持續探索，其官員財產申報制度能走到今天這一步，有人説慢，有人説不算慢。關鍵在於看問題作評價的角度“遠近高低各不同”。筆者的看法是，説慢亦慢、説快也快，尤其是習大大2013年全面主政後兩多年多來，速度日益加快，籬笆越扎越緊，雖説其實際進展尤其是成效與民眾期待尚有不小差距，但人們畢竟應當看到，深入前行的中國特色官員財產申報制度，正在明顯改觀人們入職官場時的普遍心理預期，對中國官場重塑政治生態正在產生正面的影響。

對照國外實踐，建立完整適用的官員財產申報制度，大抵要經過“單純申報、抽查核實、公示結果”三個階段。國際社會對官員財產申報制度的實施效果業已形成大致的評價標準：

單純申報，反腐效果大抵能體現兩成；若申報加抽查核實，反腐效果大體能達致五六成；若走到公示申報結果這一步，反腐效果大體為可達七八成。

如果這一評價標準的確建立於對大量樣本的統計調查分析所得，那麼對照一下，我們國家的這項制度建設，目前正邁步第二階段，且步子越邁越紮實，越邁越自信。

也許到明年或後年，隨着反腐由單一治標向治標與治本結合穩步推進，具有中國特色的、1994年就已納入八屆全國人大常委會立法計劃的《官員財產申報法》，以及近年來輿論呼聲極高的《反腐敗法》立法，都有望呈現實質性推進。

藉助“互聯網+”的無孔不入和大數據聯網開發應用，同樣具有中國特色的官員財產公示制度也一定會向我們走來。這是歷史的大趨勢，更是實現中華民族偉大復興“中國夢”的必然配套。