桂華：個別地方政府為何推動土地流轉大躍進

5月26日，習近平總書記就當前農地政策作出重要指示，強調要像保護大熊貓一樣保護耕地，一方面要嚴格耕地佔補平衡政策，堅守耕地紅線，另一方面要規範土地流轉，防止出現土地流轉大躍進。近年來，中央農業工作重點是構建新型農業經營體系。在落實政策過程中，不少地方政府將新型農業經營體系片面理解為農業經營規模擴大，普遍出現地方政府幫助工商資本下鄉從農民手中流轉土地的情況，發生土地流轉大躍進情況。

據統計，2009年全國土地流轉為11%，如今流轉比例已經上升至30%左右。按照人口轉移速度計算，2009年全國農民工不足2.3億，2014年為2.7億多。農村土地流轉增長速度超過農民工增長速度，農村土地流轉呈現明顯加速趨勢。土地流轉在各個地區情況不同。出現的一個明顯的悖論是，一些生產條件好，地形平坦、地塊集中、水利條件較好的地區，土地流轉比例高，而在一些山區丘陵地區，不僅拋荒比例高，而且土地流轉比例也低。筆者老家是豫南大別山區，春節回老家，一些鄉親就抱怨當地政府不作為，為什麼遲遲不引進企業老闆來流轉土地，那樣就可以不幹活而得到租金。初步估計，像我們家鄉這樣的山區地帶土地拋荒有的接近30%。土地拋荒最直接的原因是，土地細碎、水利條件差、無法機械化作業，肩挑人扛的耕作條件讓很多人不願意種地。實際上，丘陵山區那些拋荒土地免費都沒有人願意種，怎麼可能有企業老闆來承包呢。

相反，平原地區則很少出現土地拋荒現象，比如華北平原、東北地區、江漢平原等，這些地區耕作條件好，機械化程度高，種田費力少且還有賺頭，所以農民都願意種。也只有在這些田地比較好種的地區，工商資本也才願意去種，也正是在這些地區才可能出現政府與企業聯合起來推動土地流轉的情況。

以中部某市為例，該市共有耕地約300萬畝，目前已經流轉超過170萬畝，其中單個主體流轉規模千畝的以上共計83.47萬畝，工商資本為主的龍頭企業流轉面積有121.11萬畝佔69.4%，其餘為以農民為主種養大户、家庭農場等流轉。在該市調研發現，當前土地流轉有兩個顯著特點。一是政府政策傾向與資金扶持是推動土地快速流轉的主要動因；二是土地流入方以工商資本為主，且他們的實際農業經營能力不足。

該市最近幾年出台一系列引導土地流轉的優惠政策並投入大量財政資金。該市下轄一個區的農業部門工作人員反映，該區農業口財政資金投入受惠主體中，工商資本、家庭農場與傳統小農户分享比例為7:2:1，大規模流轉土地的工商企業是財政資金的主要受惠者。為了引導土地流轉，當地政府在制定政策和資金投入時對經營規模作出明確限度，比如至少100畝以上的才能夠獲得“家庭農場”專項補貼。例如2013年以來該市圍繞“菜籃子”工程建設，政府投資上億元財政資金用於扶持打造標準化生產的蔬菜基地，主要是補貼鋼架大棚與基礎設施配套。規定每畝大棚補貼1.5萬元以上，再加上土地平整補貼，基本可以抵上建設大棚成本。但在項目審批中，要求建設規模1000畝以上才能獲得項目資金，這便是將傳統農民蔬菜種植户排斥在外。幾乎所有工商企業向政府申請資金建設大棚後，會再將大棚發包給農民經營，工商企業自己基本不直接從事生產活動。除了這類直接補貼之外，像高標準農田整治項目資金、小農水項目資金、農業綜合開發項目資金等其他中央與省市涉農項目，一般都是優先向這些流轉土地的地區覆蓋。

地方政府積極推動土地流轉並在政策上支持工商企業流轉土地，有兩個方面原因。一是前幾年中央提出的新型農業經營體系目標並不清晰，地方政府在操作中着重做經營規模的文章，一些地方政府甚至以土地流轉規模、流轉比例為考核指標、政績工程，人為推動土地流轉大躍進。二是隨着鄉村基層組織管理動員能力弱化，地方政府普遍出現與小農户打交道難、打交道成本高的問題。一個顯著的變化是，過去中西部農村不僅鄉鎮一級設置有水利站、農機農技服務站等“七站八所”，而其村組兩級在農業生產中也發揮統籌功能。取消農業税費以來，少數地區如湖北省改革撤銷“七站八所”，多數地區的基層服務部門也出現科層化趨勢，村組兩級逐漸從農業生產環節中退出，農業生產徹底成為一家一户的事情。當前每年逐步增加的國家惠農資金除了一部分通過直補卡打到農户賬户上以外，還有很多部分惠農資金是要求統籌使用的，比如“十二五”期間國家計劃投入土地平整資金就有6000億。土地、水利、道路等大量改善農業基礎設施的財政資金，在投入過程中牽扯到千家萬户小農的利益，十分麻煩。地方政府無法與千千萬萬個農户打交道，就希望通過經營主體改造，將一畝三分地小農改造成為美國那樣幾百幾千畝的大農場。與投入給一畝三分地小農户相比，政府為單個經營主體就達到千畝的農場改善水電溝渠路等基礎設施，不僅打交道成本低，而且資金投入容易見效。

服務小農不僅不容易見效，而且十分麻煩。這就是鬍子眉毛一把抓不容易，而編成辮子才好抓的道理。實施家庭聯產承包責任制以來，在農地制度、税費體制、基層組織等方面都是朝着農業越來越分散的方向發展，物極必反，終於發展到今天小農分散到幾乎不能經營的地步，並且政府為小農提供服務的的交易成本也高昂到幾乎不能承受的地步。面對此，地方實踐中自然而然的出現擴大農業經營主體的動力，土地流轉大躍進是表現形式。

問題是，工商資本流轉土地並不能提高農業生產效率。大農場的土地產出率低於小農户，這是農業經濟學界的共識，一些實證研究也證明這一點。我們在農村調查發現，企業流轉土地後的糧食單產至少低於小農户10%以上。目前我國農業政策的基本目標是保障糧食生產安全，保持或者提高土地產出率是創新農業經營體制的基本要求。當前不少工商企業流轉土地，既是受政策驅動，也與早期不瞭解農業生產規律和定位不清晰有關。很多在外搞工程、開工廠、搞建築的農民企業家在地方政府的鼓勵下返回家鄉包地，一些人在地方政府補貼下勉強維持，多數是承包幾年後血本無歸。我們在調查中沒有看到一家大規模承包農民土地從事糧食生產而能成果維持下去的。在上面提到的中部某市下屬一個區，沿着國道出現十多家單個規模幾千畝的農場，基本都是房地產企業上投資的。其中一家成為當地正面典型的農場，在領導視察不能到達的偏遠地帶荒棄土地幾百畝。知情者反映説：“種的越多，虧得越多，荒棄不種只虧每年每畝800元流轉費”。這些房地產商流轉土地具有很強的“圈地”投機動機。

企業種地的單產比農民低，各項成本與農民相似，另外還要支付500元以上的租金，而農民種田且只是“賺人工費、辛苦費”，那麼工商資本流轉土地除非改變用途或者種植經濟作物，否則必然無法盈利。如果政府不在政策或者財政上給予照顧，大部分工商企業流轉土地之後很快會因為無法盈利而退出。問題在於，當前中央政策受到“誰來種田”問題的誤導。

理論界與媒體界普遍擔心“無人種田”。這是十足的假問題。我國農村勞動力大約4億，當前我國外出農民工僅2.7億，未來很長一段時期我國農村勞動力還要維持1億人以上。1億農村勞動力，18億畝耕地，怎麼會沒有人種地？與“無人種地”擔憂相關的直觀的現象是大眾身邊家鄉出現土地拋荒。問題是，哪個地區的土地在拋荒？華北平原、江漢平原、東北地區，這些地區的土地有拋荒嗎？實際拋荒的是像筆者家鄉那樣的山區丘陵地帶。這些地區的土地是當前農業生產基礎設施破壞之後，土地無法耕種造成的。如果耕作條件不改善，這些地區的土地免費都沒有人耕種，豈會有工商資本去流轉（除非是種藥材一類特殊作物）。也就是説，耕作條件不好造成的土地拋荒問題，不是沒有人種田，而有田沒有辦法種。解決問題的思路，不是引入工商資本流轉土地，而是改善基礎設施為農民提供種田便利條件。

“無人種田”、“土地拋荒”這些常識性誤會，廣為流行，一定程度上誤導了政策制定者。中央擔心糧食安全，就鼓勵地方政府進行農業經營體制創新，還加大資金投入，結果造成地方政府聯合工商資本去流轉土地。

土地流轉大躍進有兩個後果。一是土地流轉造成農民就業機會被擠壓。在地方政府推動土地流轉之前，村莊內部親戚鄰居朋友之間廣泛存在自發土地流轉現象，比如我外出打工將地給你種，過年回家你給我一袋米、一壺油夠春節吃就可以了，這是人情關係。一些理論家認為，這樣的土地流轉不能帶來“財產性收入”，就要求正規的土地流轉，要求正式的合約，還要求搞各種產權交易所。正式的土地流轉市場出現後，地租抬升，一畝500元甚至更高，過去那些人情關係行不通，流轉土地必須支付地租。這就造成一批過去留在村莊中種地的人被排斥出農業生產領域。這批人，我們稱之為“中堅農民”，是農村人財物流出之後的農村留守羣體中的“精英”。他們因為撿種別人的幾十畝田而維持小康生活，順便也擔任村幹部、小組長，承擔起鄉村留守老人、兒童的照應者，應付鄉村治安、抵制邪教，成為脆弱農村基礎秩序的維護主體。在工商企業進村之前，這種“中堅農民”在每個自然村都有，他們的存在非常重要。工商企業進村之後，這批農民也被趕進城市，農村徹底留下老弱婦孺，基層秩序維持出現大問題。

還有一個負面後果是，大農場土地產出率低，當工商企業成為經營主體之後，糧食安全反而不得到保證。更加深遠的影響是，當政策、制度、基層服務體系等都是圍繞這些流轉土地的工商企業重新設置之後，支持傳統小農家庭生產的農業社會化服務系統就會瓦解，一套新的農業服務體系形成。結果是陷入以家庭為核心的農業生產方式退不回而大農場方式又沒有效率的境地，最終出現政策被綁架的可能性。當前中央提出防止土地流轉大躍進，不僅是要禁止地方政府幫助工商資本從農民手中流轉土地，而且要求地方政府在農業工作中不能無視傳統家庭農業生產方式及其需求。在土地制度完善、農業公共品供給、農業社會化服務體系建設等方面，將當前依然佔主體且有生命力的家庭農業生產方式作為主要政策對象，是當下農業工作的關鍵。

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