孫太一：美國究竟想在南海幹什麼？

在範長龍穿越太平洋赴美國訪問之際，中美關係彷彿也進入了波濤洶湧的不太平的水域。回頭來看美國媒體前些天大幅度報道中國南海問題，尤其是讓美國有線電視新聞網的記者跟隨美軍偵察機例行偵察，並進行了全程報道，顯然目的之一是為剛剛在新加坡結束香格里拉對話有意圖的做鋪墊，以使得美國國防部長卡特可以在對話現場發表較為強硬的言論。

從美國飛機在南海偵察被中國駐島官兵喊話“離開”，到美國國內媒體大幅報道中國在南海的造島情況，從中國發布《國防白皮書》闡述對海上利益的關注，到剛剛在新加坡召開的香格里拉對話上中美代表各自毫不退讓地堅持自己的立場。卡特説美國會繼續像在全世界各地一樣在任何《國際法》允許的地方飛行、航行並進行相關操作——這裏其實指的就是美國會繼續在南海的相關行為。那麼，美國究竟在南海想幹什麼呢？

正在美國訪問的中央軍委副主席範長龍11日在華盛頓與美國國防部長卡特舉行了會談。

遇到這樣的狀況，我們可能很自然地會覺得美國的相關政策制定是很理性地、經過深思熟慮之後形成的。但美國近幾年來的外交政策恰恰反映出它的不連貫和短視。就好比干預伊拉克推翻了薩達姆政權解僱了很多伊拉克政府工作人員之後不知道如何讓伊拉克能夠繼續運作；在利比亞推翻了卡扎菲政權之後不知道如何去應對隨之帶來的無政府狀態；在向敍利亞政府劃出使用生化武器的紅線而敍利亞又過了紅線之後，卻不知道如何去跟進等等。同樣的，美國在中國南海的行為，也並沒有想好下一步會怎麼辦。那麼，南海的關係為什麼會在這幾周頓時緊張呢？

首先，記者跟隨偵察機飛行完全是一個人為的媒體事件。美國軍方能讓記者參與這樣任務的情況其實是挺少見的。與此同時，美國的偵察機在南海飛行進行偵察確實非常常見的，中國的官兵估計每一次都是同樣的勸離，雙方雖然不認同但都沒有激化事件的動機。所以，可以看到，這次動靜這麼大顯然是美方有意圖地在試探性地擴大事態，攪亂局面。但接下去的連鎖反應其實也是奧巴馬政府迫於壓力被動地需要迅速做出對策——往往在這種情況下是短視而欠思考的——來給美國民眾一個交代。

習主席將在年內訪問美國，在這樣一個時機惡化中美雙方的關係可能是兩國都不希望看到的。有一個可能（也是外交上會出現的伎倆），就是一旦兩國元首確認雙方的會面之後，其中一國製造一些事端來增加會面時候的籌碼。因為會面已經宣佈，要撤回會面的決定對任何一方都需要消耗大量的政治資本，而如果此時不取消會面則相當於是迫使對方默許“事端”所產生的後果。這種解釋存在可能性，但是時間上不太合理。往往這樣的伎倆會在會面前幾天或者一兩週的時間內發生，而現在離會面還有幾個月的時間，這當中可能發生的事情太多，中國也有足夠的時間去應對、化解，所以可能性並不是太大。

第二種可能是美國掐在了中國要發佈《國防白皮書》的時間點，想“先發制人”。如果是這個意圖，那顯然算盤打錯了。因為這最新一期的《國防白皮書》主要內容是增加中國軍事的透明度，以減輕不必要的來自周邊國家甚至是美國的猜疑，包括因為猜疑而可能帶來的潛在的衝突。這次的白皮書其實是闡述明白了中國在海洋、太空、網絡等領域要做的事情。所以假如是這種情況，雖然時間點上吻合，但是內容上《白皮書》和美國單邊反應迅速變強烈的相關性並不大。

在全球化時代，外交往往是內政的延伸。看似發生在南海的摩擦，癥結很有可能源於美國政府內部。奧巴馬辛苦經營的“重返亞洲”的策略一直沒有實質性進展，而精心籌備的泛太平洋夥伴關係協定（TPP）本來眼看快要達成卻在國會遇到前所未有的挑戰。TPP在很大程度上是要搶先中國一步去制定亞太地區的貿易規則，乃至所有相關的戰略“遊戲規則”。而在這個時候把中國渲染、塑造成一個“假想敵”，可以很好地凝聚起美國國會議員反華的情緒，從而促進“遏制中國”的TPP的推進，爭取到更多議員的支持。所以，這外交上的“事件”，很有可能是內政上的“問題”引起的。

那麼美國為什麼會在南海“例行飛行”呢？十五年前在海南的撞機事件之後，美國顯然沒有停止這一行為。美國在中東的亂局還未能抽身，國內種族問題一波未平一波又起，在這個時候顯然並不想再製造新的衝突，尤其是和中國這樣的重要國家。這其實和《聯合國海洋法公約》（下文簡稱“公約”）的相關內容不無聯繫。“公約”對於“島”和“礁”是有很大的區分的。對於“島”（island）來説，它享有和陸地同樣的海上管轄範圍。及基線12海里範圍內為領海，24海里內非領海部分為毗連區，不超過200海里的區域為專屬經濟區，而200-350海里的部分潛在的可算作法理上的大陸架（或者是超過2500米等深線外100海里）。

而對於“礁”（rock）來説，這其中的專屬經濟區和大陸架所帶來的權利是沒有的。也就是説在某個區域的一些行為，實際是在變相定義這片土地究竟是“島”還是“礁”，究竟是否享有主權。比如，美國如果在離某島200海里內的地方作業、開採，那實際上就是變相地在“標記”那不是“島”而是“礁”，這樣它就不享有專屬經濟區。而專屬經濟區本身是允許他國航行、飛越甚至鋪設電纜和海底管道的。而美機飛行的距離目前還在12海里以外，從某一個角度來看恰恰説明美國已經幾乎要默認中國對這些島嶼享有主權，問題已經不再是“島”還是“礁”，而僅僅是弱弱地抗議、掙扎一下，留存並標記這些島嶼僅剩的一些地位模糊性，以備不時之需。

以釣魚島為例，日本對釣魚島法理上的主權申明來自幾個方面。首先，“公約”有發現並佔領無主權島嶼之後享有主權的條款。而通過這樣的途徑獲得主權，這個國家必須首先有佔領的意圖，同時需要有實際實踐主權的行為：比如巡邏、貿易管理、建設基礎設施等政府行為。日本聲稱在1885-1895年間佔領釣魚島的時候，島上不僅沒有人居住，而且沒有中國政府管控的痕跡。所以相應的，日本在島上立碑，且開始實踐相關行為已“標示”主權。同時日本也引用了另一條關於“默許”的條款，也就是説如果一個國家對於另一個國家佔領島嶼的行為一直默許沒有反對，則主權歸後者。

因為中國一直到1971年才第一次對釣魚島的主權表示抗議，所以日本抓住這條不放。中國在釣魚島問題的立場和理由想必大家並不陌生，早在明代就有用釣魚島標識航向的記載，清代民間在釣魚島採藥捕魚也是十分頻繁。不過“公約”似乎只承認政府行為的活動，民間的不算。所以慈禧太后把釣魚島賜給盛宣懷的手諭成了最重要的法理上的證據。同時，另一個理由是《馬關條約》割讓台灣及其附屬島嶼在《開羅宣言》之後應該歸還給中國，而釣魚島則反倒後來被美國管制，在72年的時候要轉回給日本。

所以，可以看出，“政府行為”的標記在對一個島嶼的主權問題上是舉足輕重的。中國在南海的島嶼填海闊島除了能夠強化“島”而非“礁”，加強軍事補給等考量外，還有一點就是標記“政府行為”。這種政府在島上的行政行為，實際上就是為了避免今後出現類似“你們只是民間在那採藥捕魚而沒有主權政府行為”的挑釁。而美國相應的是不希望那麼輕易地“默許”而讓中國坐實法理上的地位，所以才需要不定期的過來“飛”一下。所謂偵察機的飛行，實際上那些島上也估計沒什麼值得不斷偵察的東西，沒有情報價值可言，所以更多的還是“飛”這個行為本身，在法理上留下歷史依據，以為未來製造口舌提供一些依據。

那麼，我們應該怎麼去應對這樣的現狀呢？幾個月前，我的好友在哈佛肯尼迪學院組織了一場來自中國、中國台灣、馬來西亞、越南、菲律賓學生的關於南海爭端的座談。學生們不像政客們那麼拘謹，卻同樣很好闡述了自己國家（地區）的相關看法和意見。總體來講，東南亞相關各國因為和中國的“專屬經濟區”有很大的重合，而中國的“九段線”其實比較模糊（講不清楚具體的座標和區域），所以大家都能在法理上説通，而矛盾卻依然存在。但我們可以看到，這當中存在着很大的潛在的合作機遇。周邊國家對於中國的逐漸強大還是有些擔憂（這一點上，不斷通過《國防白皮書》這樣的文件提高透明度和傳遞意圖會有很大的幫助）。這種擔憂彷彿是一股推力，把他們推到了美國這一邊，反倒使得美國有機可乘。

美國到處都在借用“公約”來約束別國的行為，維護自己的利益，但卻沒有簽署這個“公約”本身。而中國不僅要在法理上站得住腳，在“先例”上留下標記，同時也需要在情感上處理好和周邊鄰居的關係，以把合理、合例轉化成合利。

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《太一週談》由波士頓大學政治與國際關係學講師孫太一主編、執筆，並收錄相關領域前沿學者、從業人員等為《太一週談》獨家供稿的署名文章。本欄目旨在通過獨特、新穎的視角與讀者朋友們分享瞬息萬變世界的動態以及隨之帶來的思考。查看《太一週談》其他文章請訪問：http://blog.sina.com.cn/s/articlelist_2005289925_0_1.html

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