原泉：普京“削藩”為俄羅斯埋下定時炸彈？

近日，俄羅斯車臣共和國47歲的警察總局局長，有婦之夫古奇戈夫公然違反俄羅斯法律，強行迎娶一名17歲少女為小妾的事件引起了廣泛的關注。雖然這與之前所傳的該少女被強迫許配給車臣現任總統拉姆贊.卡德羅夫（小卡德羅夫）的傳聞有巨大的出入，但是新郎特殊的政治身份以及卡德羅夫公開對此樁非法婚姻表示祝福的行徑還是引起了輿論的軒然大波。

對於小卡德羅夫來説，公然為自己手下的一樁非法婚姻送祝福不過是他眾多“特立獨行”事件當中小小的一件。近幾年來，關於這位“車臣少帥”的種種奇聞逸事層出不窮，諸如由於對足球裁判表示不滿而將其堵在更衣室“討説法”，由於辦公樓簡陋責令車臣體育部長陪他練拳（要知道，卡德羅夫曾經是拳擊冠軍，那位部長的下場可想而知），以及最近爆出的出演好萊塢電影等等。如果説這些花邊新聞還只是説明他比較“有個性”的話，那麼他扣留俄羅斯聯邦審計署審計長、稱讚刺殺涅姆佐夫的嫌犯是“愛國者”、以及公然宣佈俄羅斯聯邦政府執法人員在車臣執法時如不與他溝通會被“就地槍斃”等駭人聽聞的消息，更是塑造了他在車臣一手遮天，唯我獨尊，藐視中央政府的專權者的形象。而這樣的人物能成為俄羅斯的封疆大吏，實際上反映出來的是俄羅斯聯邦政府和地方政府關係難以理順的現實。

“理不順”的俄羅斯聯邦政府與地方政府的關係：歷史和現實

眾所周知，俄羅斯是全世界領土面積最大的國家。不僅如此，俄羅斯還擁有全世界最為複雜的行政區劃（3個聯邦直轄市、22個共和國、4個自治區、1個自治州、46個州、9個邊疆區合計85個聯邦主體）。俄羅斯的人口僅有1.4億左右，連國土面積只有俄羅斯1/122的孟加拉國都有1.5億人口，但在俄羅斯卻生活着180多個民族，以“大聚居、小雜居、交錯雜居”的形態零散分佈於全國大大小小的居民點，同時地區之間的經濟文化差異懸殊。這使得俄羅斯的中央和地方關係問題天生就具備了複雜性。瞭解俄羅斯歷史的人都知道，現代俄羅斯的版圖是依靠歷代侵略擴張奠定的，在俄羅斯擴張的過程當中必然會引起被壓迫民族的激烈反抗。再加上俄羅斯本身的地廣人稀，如何維持並治理如此龐大且不穩定的疆土就成了歷代俄羅斯統治者面臨的難題。

在沙皇時代，俄羅斯的最高統治者自然而然地採取了封建主們的慣用伎倆——建立一個類似於神聖羅馬帝國的封建“二元帝國”，靠層層分封和領有不同的地區來維護自己的統治，1906年沙皇尼古拉二世那長長的帝號一口氣讀下來的話都讓人頭皮發脹（“蒙上帝恩典，全俄羅斯、莫斯科、基輔、弗拉基米爾、諾夫哥羅德的皇帝（Imperator）和獨裁者（Autokrator），喀山沙皇，阿斯特拉罕沙皇，波蘭沙皇，西伯利亞沙皇，陶立剋剋森尼索沙皇，格魯吉亞沙皇，普斯科夫的領主，兼斯摩稜斯克、立陶宛、沃里尼亞、波多利亞和芬蘭大公；愛沙尼亞、立窩尼亞、庫爾蘭和瑟米加利亞、薩莫吉希亞、別洛斯托克、卡累利阿、特維爾、尤格拉、彼爾姆、維亞特卡、保加爾以及其他區域的王公；下諾夫哥羅德的領主和大公，切爾尼戈夫、梁贊、波洛茨克、羅斯托夫、雅羅斯拉夫爾、別洛焦爾、烏多利亞、奧勃多利亞、孔迪亞、維捷布斯克、姆斯齊斯拉夫國君和所有北部區域的君主；伊弗里亞、卡塔林尼亞、卡巴爾德尼亞土地和亞美尼亞區域的君主；切爾卡斯亞和山地王公及其他的世襲領主和統治者；突厥斯坦的君主；挪威王位繼承人，石勒蘇益格-荷爾斯泰因、施托爾曼、迪特馬爾申和奧爾登堡公爵，等等，等等，等等）。

而對於偏遠地區和被壓迫民族的反抗，沙皇也採取了“剿撫並用”的手段，一方面嚴厲進行武力鎮壓，一方面採取“懷柔”政策，收買地方實力派和少數民族的上層人物，給予他們經濟上的特權、政治上的優待、並使他們在生活上“俄羅斯化”，同時，在民族地區人為製造民族矛盾並充當裁決者。這些措施將地方實力派和沙皇的利益做了捆綁，一定時期內製造出了一種地方貴族擁護沙皇的“大好局面”，但這些政策也把俄羅斯建成了一座“民族監獄”，加劇了偏遠地區的貧困和落後，廣大被壓迫民族深受其害並從來沒有停止過反抗。中央和地方的對立實質上不僅沒有緩解，反而越來越嚴重，直到沙皇被革命掀翻，中央和地方之間都處於一種緊張的狀態。

國立巴什基爾博物館的反映人民反抗沙皇統治的畫像，俄羅斯被壓迫人民反對沙皇的鬥爭從來都沒有停止過

俄羅斯畫家克拉姆斯科依的著名畫作《無名女郎》，但據考證，這個無名女郎實際上是長期居住在彼得堡的格魯吉亞女大公，沙皇時期經常採用使地方和少數民族貴族生活“俄羅斯化”的辦法來換取他們的忠誠，但這種收買貴族的辦法顯然治標不治本

1917年爆發的十月革命，是俄羅斯乃至全世界歷史上劃時代的一件大事。對於俄羅斯本身而言，一方面，布爾什維克的民族平等、民族自決政策促進了被壓迫民族的民族意識覺醒，另一方面，激烈而殘酷的革命鬥爭動員了底層羣眾的力量，徹底摧毀了俄羅斯舊有的政治結構，人民在革命的旗幟下被布爾什維克有效地組織了起來，這使蘇維埃俄羅斯——蘇聯的中央政府擁有了有效治理地方的機遇。而在蘇聯全面建設社會主義時期，政府將整個國家納入中央計劃經濟的發展軌道，一切資源在全國——而不是之前的各個小塊領地內進行配置，通過國家工業化，農業集體化，為滿足工業發展和國防建設需要的大規模的民族遷徙和重新安置，確立黨對基層組織的絕對領導，以及建立垂直領導的政治保衞和國家安全工作體制，進一步瓦解舊式中央和地方關係存在的政治、經濟基礎，減小各地的發展差異。同時，通過消滅封建陳規陋俗，推行以俄語為主，民族語言為輔的義務教育，對俄語進行簡化，並對少數民族語言文字進行改革，瓦解舊式中央與地方關係存在的思想文化基礎，構建符合社會主義經濟基礎的新型文化，促進全國各地文化發展的同步化和同質化。這些全方位的政策使得中央對地方的組織力控制力空前加強，初步理順了中央和地方的關係。在偉大衞國戰爭當中，蘇聯在戰爭初期遭遇巨大損失的情況下仍然能夠堅持下來並最終消滅德國法西斯，除了廣大指戰員英勇頑強的作戰之外，蘇共中央統一指揮、動員全國的力量進行的戰略疏散，將“整個一個工業國整體搬遷到東部”的措施更是奠定了衞國戰爭走向最終勝利的物質基礎，而這樣的組織力和控制力對於三十年前的俄羅斯來説還是不可想像的。

衞國戰爭時期蘇聯工業遷徙和疏散簡圖，蘇聯的工業疏散為衞國戰爭的勝利提供了堅實的物質保障，而能夠進行如此大規模疏散的前提條件是中央政府對全國的強大掌控力。

但是，理順中央和地方的關係不是“請客吃飯”那樣簡單，各種鬥爭從來就沒有停止過，鬥爭的過程也充滿了血雨腥風。而隨着蘇共二十大對斯大林的批判，這些統籌治理地方的措施便以執行過程中的“血雨腥風”為藉口，被當成“錯誤路線”遭遇批判，許多政策因此被廢止。一方面，通過革命和社會主義建設新建立起來國家結構形式出現了反覆，被遷移出去的民族又返回了原住地，按照原先的方式重新聚居在一起，一些舊的社會關係出現了恢復和發展。另一方面，隨着“依靠幹部、保護幹部”的政策的推行和經濟建設當中“一長制”的貫徹，蘇聯的幹部體制越來越僵化，官僚集團開始形成，這種變化在中央和地方關係上體現出來的是地方幹部的權力急劇擴大以及新的地方門閥勢力的出現，初步理順的中央與地方關係又逐漸變得混亂起來。

蘇聯地方新門閥的典型代表，金穆罕默德·阿赫梅托維奇·庫納耶夫，蘇聯時期哈薩克斯坦的主要領導人，三次社會主義勞動英雄，1956——1986年長期擔任哈薩克斯坦的一把手，據説他為哈薩克斯坦的發展做出了卓越貢獻，但任內培植親信，獨斷專行且嚴重腐敗。1986年，哈薩克黨中央決定解除其領導職務，選舉俄羅斯族的科爾賓接替其職務，但由於其在哈薩克斯坦的深厚經營，以及其哈薩克族的民族身份，此舉在阿拉木圖引發了一場民族主義騷亂，造成2人死亡，200人受傷，這次騷亂也拉開了蘇聯末期民族動亂的序幕。

由於政策反覆造成的地方和中央的對立終於在1991年“819”事件後出現了質變，“819”事件使蘇聯共產黨遭遇了滅頂之災，黨的領導體制被摧毀使維繫蘇聯中央和地方關係的最重要的鏈條發生了斷裂，這使得隱藏許久的中央和地方的矛盾出現了總爆發，蘇聯的加盟共和國紛紛宣佈獨立，這直接導致了蘇聯在這一年的年末走向瞭解體。然而，事情還遠沒有結束，儘管幾百年來，俄羅斯中央與地方的關係長期難以理順，但總體而言，地方實力派們大多還沒有想過通過獨立來與俄羅斯“劃清界限”，而蘇聯解體成為現實，使俄羅斯的地方門閥們看到了一種看似能夠“一勞永逸”解決與中央對立問題的方法。受加盟共和國獨立的示範效應影響，地方獨立思潮在俄羅斯全境，特別是在偏遠民族地區前所未有地大規模蔓延。

在“819事件”後不久，蘇聯退役空軍少將，車臣人杜達耶夫就率眾推翻了車臣當地的蘇維埃政權，拉開了車臣危機的序幕。而俄羅斯境內其它的自治共和國也紛紛宣佈在俄羅斯聯邦內“享有完全主權”，並通過集體逼宮的辦法迫使俄羅斯修改憲法，將其“自治共和國”當中的“自治”字樣去掉，直接變成“共和國”，為下一步徹底獨立“摩拳擦掌”，很多州也無視中央權威自行“升格”或“醖釀升格”為共和國（雖然最後沒有成功），而第一次車臣戰爭的一敗塗地更進一步削弱了俄羅斯中央政府的權威。

同時，隨着中央計劃經濟的解體和私有化運動的開展，國內業已形成的緊密經濟聯繫被割斷，一方面，各地之間由於經濟缺乏全局統籌，差距越來越大。（在華商當中有全俄羅斯財富一石，莫斯科獨佔八斗，彼得堡一斗，其餘共佔一斗的調侃），加劇了各地之間的分野，另一方面，中央喪失了通過經濟手段制約地方的能力，地方門閥和通過私有化一夜暴富的“俄羅斯新貴”們紛紛“各顯其能”到地方上“跑馬圈地”，劃分自己的“勢力範圍”，而各地方為了發展經濟，也爭相與這些新舊豪強結合，爭當豪強的後院。一時間，俄羅斯中央政府的權威跌入谷底，不僅“克里姆林宮的政令出不了莫斯科州”，還出現了俄軍用雷達因為“拖欠電費”被地方政府強制停電等地方公然叫板中央的惡性事件，俄羅斯本身甚至面臨着進一步解體的危險。

俄羅斯著名寡頭，切爾西隊老闆羅曼·阿布拉莫維奇，2000年—2008年擔任楚科奇自治專區區長，他任內向楚科奇自治專區投入了2億美元，將楚科奇州變成了自己家的後院，當然他的投資也部分地改善了當地人的生活。

普京的削藩之路

當2000年，以“建設一個強大俄羅斯”為己任的普京入主克里姆林宮的時候，他大抵面對的就是這樣一個嚴峻複雜的形勢。而要恢復俄羅斯的強國地位，恢復中央政府的權威，理順中央與地方的關係，“擺平”各個地方實力派就成了普京面對的當務之急。而普京上台之後不久，恰逢俄羅斯取得了第二次車臣戰爭重大勝利，這為普京貫徹自己的一系列削藩政策開了一個好頭。於是，藉着第二次車臣戰爭勝利的東風。普京着手開始了蘇聯解體以來最大規模的全方位“削藩”進程。

**一、設立聯邦管區（Федеральный Округ ）。**2000年5月13日,普京簽署了第849號《關於在聯邦區內設立總統全權代表的法令》，設立了中央、西北、伏爾加、南部、烏拉爾、西伯利亞和遠東7個聯邦管區，2010年又設立了北高加索聯邦管區，2014年隨着克里米亞的迴歸又設立了克里米亞聯邦管區（轄克里米亞共和國和塞瓦斯托波爾自治市），至此，俄羅斯共設立了9個聯邦管區，囊括了俄羅斯全部領土，聯邦管區是行政監察區，聯邦管區總統全權代表由總統直接任命，對總統負責，而地方長官必須配合全權代表的工作，此舉加強了聯邦政府對地方政府施政的約束和監督，增強了聯邦政府對地方的支配和反應能力。

**二、改組聯邦委員會（議會上院）。**1993年12月12日通過的俄羅斯憲法規定，聯邦委員會議員由各聯邦主體最高權力機關和最高行政機關的首長兼任，此項規定不僅使聯邦委員會召集的成本高昂，降低了整個立法機關的運行效率（聯邦委員會一個月才能舉行一次會議），更為地方大員們直接左右中央大政方針，掣肘中央施政大開方便之門，這也是地方大員們能夠屢次逼宮且屢屢得手的原因，因此改革聯邦委員會，排除地方大員們對中央的影響和干擾勢在必行。在此情況下，儘管聯邦委員會議員們進行了抵制，但是2000年8月，新的《俄羅斯聯邦會議聯邦委員會組成辦法》還是獲得了通過，該法規定聯邦委員會議員由聯邦主體選舉產生，不得由聯邦主體首長兼任，聯邦主體首長召回聯邦委員會議員的權力受到聯邦主體議會的制約。此舉不僅將地方大員通過聯邦委員會直接掣肘中央的能力化為無形，而且還間接拆分了地方大員的權力，將聯邦主體與中央的權力鬥爭轉化為聯邦主體內部的鬥爭，使聯邦委員會由地方掣肘中央的障礙變成了中央制衡地方的工具。而聯邦委員會議員的專任也大大提升了立法機關的工作效率，而立法機關效率的提升也加強了中央政府的綜合能力，這其中自然也包括對地方政府的約束和管制能力。

**三、改革政黨制度，禁止建立地方性政黨，並建立支持普京的全國性政黨。**2001年，普京簽署了《俄羅斯政黨法》，規定政黨正式成員應在1萬人以上，在全國一半以上的聯邦主體擁有分支機構，且每個分支機構應有不少於100名黨員，2004年更是簽署了《政黨法修正案》，將黨員數量下限由1萬人提高到5萬人，並明確禁止成立地方性政黨。同時，在2001年三大親普京的政黨合併組成統一俄羅斯黨，統俄黨在創建伊始，就注意自己廣泛的代表性，他們以支持普京為目標，吸納社會各個方面和階層的精英和普通大眾，在全國範圍內形成了支持普京的穩定多數。目前，統俄黨有黨員210萬人左右，遠遠超過其它主要政黨人數之和，而統俄黨的上層則囊括了俄羅斯幾乎各行各業的精英，更將俄羅斯一些著名的地方實力派收入其麾下，而沒有被統俄黨壟斷領導權的聯邦主體，領導人也由共產黨等全國性大政黨的成員控制。這些行動加速了俄羅斯政黨的整合，將地方性政黨完全排除在了政治生活之外，使其沒有機會影響政局的機會，自然對遏制分裂主義思潮起到了重要作用。

加入統俄黨的地方實力派代表：車臣領導人卡德羅夫，卡爾梅克領導人伊柳姆日諾夫，韃靼斯坦領導人沙伊米耶夫

**四、利用經濟槓桿，削弱經濟寡頭對地方經濟的影響。**眾所周知，普京上台之後便對不服從其領導的經濟寡頭進行了有力的打擊。與此同時，大力扶植俄羅斯石油公司，俄羅斯天然氣公司，俄羅斯鐵路公司等國有自然壟斷企業，用這些企業介入到地方的自然資源、社會資源的分配當中，使國家住建掌握了分配地方自然資源的權力。而隨着2003年伊拉克戰爭爆發導致的石油天然氣價格上漲，這些企業通過出售、運輸油氣資源以及其它的相關產業大發其財，又加強了聯邦政府的財力，使得聯邦政府具有了通過經濟手段制衡地方政府的手段，在這些措施的多管齊下之下，俄羅斯聯邦和聯邦主體之間的經濟聯繫越加緊密，而曾經在地方“跑馬圈地”的寡頭們遭遇了沉重打擊，紛紛撤出（如阿布拉莫維奇2008年撤出楚科奇自治專區），這使得地方勢力企圖利用經濟實力達到分裂目的的企圖一定程度上受到了遏制。

**五、合併行政區。**自2005年開始，一些偏遠地區的聯邦主體以“公民投票”的方式合併為大的行政區，到2008年，已經有11個聯邦主體合併為五個新的聯邦主體，俄羅斯的聯邦主體一時由89個減少為83個（2014年又增加了克里米亞和塞瓦斯托波爾兩個聯邦主體）。聯邦主體的合併減少，不但加強了聯邦政府同地方打交道的效率，更重要的是，這幾次合併都是自治權比較大的自治區合併入自治權小的州或邊疆區而形成自治權限小的邊疆區或州，這無疑加強了聯邦政府對於偏遠地區的管轄能力。

俄羅斯聯邦主體合併簡表（來自維基百科）

問題依然

除了上述的比較大的政策之外，還有諸如聯邦首長任期不得超過兩屆，聯邦主體首長自2015年起不得稱“總統”等其它“削藩”政策。普京的“削藩”是全方位的，因此這類政策太多，在此不一一贅述。而“削藩”的效果也是顯而易見，有目共睹的。據俄羅斯最大的民調機構列瓦達中心2015年2月26日公佈的民調結果，普京的支持率高達86%，各個地方的首腦們也通過各種方式向普京“宣誓效忠”，俄羅斯似乎又形成了地方實力派一致擁護中央的“大好局面”，然而，俄羅斯聯邦和地方的結構矛盾通過普京“削藩”得到解決了嗎？文章最開始的消息清楚地告訴我們：答案是否定的。

2015年5月24日，車臣首府格羅茲尼舉辦了斯拉夫語言文化日歌詠活動，並與莫斯科進行了連線直播，此舉旨在表明車臣對俄羅斯的“忠誠”。

前文已經説過，俄羅斯作為一個地廣人稀、多民族、歷史複雜、地區差異懸殊的國家，想要理順中央和地方的關係，需要的就是對整個政治結構和社會結構的重塑。而我們已經知道，這個重塑的進程因為種種原因遭遇了中斷。在不能“釜底抽薪”的情況下，任何政策都只能是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。況且很多政策本身也是雙刃劍：合併行政區和設立聯邦管區，一方面可以收攏地方權力，使中央對地方的管控更有效率，但另一方面也整合了地方的力量，同時將總統的權力分散給了總統任命的“全權代表”們；吸納地方實力派加入執政黨並擔任高級領導，一方面確實將地方的政治進程納入到國家的政治進程當中，但另一方面也使地方實力派本身成了“上面來的人”，擁有了來自中央和地方的兩重權威，這使得他們可以盤踞地方許久並飛揚跋扈卻無人制衡；通過大型企業壟斷全國資源分配，卻也擴大了地區之間的經濟差距，並使大型企業成為了新的不可忽視利益集團（從央企老總們敢於拒絕申報財產可以看出他們的雄厚實力）等等。總之，普京的“削藩”政策實際上是將各種矛盾掩蓋起來，如定時炸彈般隱患重重。

而且，被掩蓋的矛盾也會尋找各種機會顯現出來。除了文章開頭那位跋扈的“車臣少帥”多次視聯邦法規和政令為兒戲之外，韃靼斯坦共和國至今不放棄“總統”這一稱號，卡爾梅克的“大國師”——第六世迪盧瓦活佛頻繁唆使卡爾梅克民眾和時任卡爾梅克領導人伊柳姆日諾夫就達賴訪俄一事向普京施壓等事件也反映出了當前俄羅斯中央與地方關係仍然很脆弱的事實，而隨着2014年烏克蘭危機的拖累，目前俄羅斯的地方和中央之間的關係又有了不穩定的跡象。雖然地方實力派們仍然為普京的“個人魅力”所折服，表示支持普京的領導，但歷史已經反覆告訴我們單純依靠領導人個人魅力建立起來的忠誠是難以長久維護的。作為一名政治強人，普京本人肯定深知這一道理，但在俄羅斯目前的國情之下，要想理順中央與地方的關係，拆除中央與地方關係當中的“定時炸彈”，普京顯然還有更長，更艱苦的路要走。

第六世迪盧瓦仁波切：額爾德尼·巴薩諾維奇·奧姆巴蒂科夫，生於美國的卡爾梅克社區，有美國、俄羅斯雙重國籍，1992年被達賴集團認定為第六世迪盧瓦活佛和卡爾梅克佛教最高領袖，在卡爾梅克當地享有“國師”的地位，更是“藏獨”勢力在俄羅斯的總代表，他經常煽動卡爾梅克民眾和領導人就達賴訪俄的問題向普京施壓，但普京為了安撫卡爾梅克人的民族情緒不得不對此採取模稜兩可的態度，這反映出了俄羅斯中央和地方關係依舊脆弱的事實。