金君達：救不救難民，在美國真是個問題

近期發生的中東難民潮已成為歐洲各國的棘手問題，而大西洋對岸的美國——既是國際霸主，也是敍利亞“人權問題”的始作俑者之一——卻在此問題上並不積極。在政府層面，美國國務院宣佈今年將接受1500名難民，到10月可能再增加300人，預計明年可能再接受千餘名難民。然而今年前8個月抵達歐洲的難民已達35萬人，比起後者，美國接納難民的“額度”可謂九牛一毛。

如果説部分竟逐下屆總統的政客還在呼籲更加寬容的政策，筆者所見的美國民間聲音中大部分則與政府態度吻合，許多人明確表示，美國不應冒接收恐怖分子的危險，現在的難民潮是歐洲和中東國家的問題。那麼，美國作為現有國際秩序下的唯一超級大國，在安置難民這一道義問題上又有哪些既有政策呢？

首先，近期從中東、非洲等地紛紛湧入歐洲的難民（refugee）與我們更加熟悉的政治庇護（asylum）是兩個相互聯繫的概念，後者是在美國本土申請的難民身份。美國政府所認定的難民身份，是由於“種族，宗教信仰，國籍，參與某些社會團體，持有某種政治觀點”這五類原因，在母國遭到迫害，或有可信理由可能遭到迫害，從而不願回到母國的人。這一定義來自《日內瓦難民公約》，並被美國《移民與國籍法》（INA）採用。例如某網絡名人通過加入“中國民主黨”申請到為無法歸國者準備的庇護，從法條上看，這與來自敍利亞戰亂地區的流離失所者同屬“難民”的範疇；敍利亞難民如果通過各種形式到達美國海關，如果沒有被遣返，同樣可提交I-589政治庇護申請，接收移民局審查，或在審查未被批准後提交移民法庭處理。在政治庇護批准後，難民可申請工卡和旅行證等證件；滿一年後，難民可提交I-845表格，申請永久居留權（綠卡）。當然，在申請庇護的面談、法庭和上訴法庭三個環節裏，美國政府的代表會以種種刁鑽問題問詢申請人，以確保其信息的真實可靠。近年來也發生過申請人通過偽造所謂“宗教迫害”獲得庇護，但在回國探親（無疑與政府迫害相矛盾）後被吊銷綠卡的案例。

在1980年《難民法》（United States Refugee Act of 1980）後，難民法被並作美國移民與國籍法的一部分。對目前反對收容難民的美國人而言，他們反對的不是某羣難民，而是穆斯林移民。按照美國國務院發言人約翰·科爾比的説法，美國對待難民必須遵從“嚴格的審查程序”以防止恐怖分子借難民身份入境。在總體政策上，美國仍然表現出“人權領袖”應有的姿態，就移民安置捐助40億美元，聯合國難民署也聲明美國就接受難民不設配額；但在具體操作中，奧巴馬政府採取嚴管控的政策，極大控制了實際上允許進入美國、成為“合法移民”的難民人數。而對於無法獲得庇護，但已經身在美國的無身份移民而言，部分移民成為“特殊法規下的永久居民”（PRUCOL），並不會被遣返，並享有有限的福利；但他們無法享受許多針對低收入者的福利，如社會安全補助（SSI）和糧票。也有部分難民在被美國拒絕後轉而前往加拿大，後者目前同樣面臨國際壓力。對於近期湧現的、來自戰亂地區的難民，兩項聯合國公約保證他們不會被驅回母國，然而上述這些情況都有可能出現。

其次，應該指出美國的難民政策雖然基於人道主義原則，卻往往也具有鮮明的政治目的。在制度上，美國難民申請的審批優先考慮3種情況，首先是聯合國難民署、美國大使館和受政府委託NGO的請求，其次是其他人道主義NGO的請求，再者是難民家屬要求團聚的案例。可以看出，聯合國難民署為中東難民提出的16300申請應屬於優先處理的案件。但在操作中，不僅獲得庇護的人數遠少於申請，此類戰爭難民恐怕也並非美國難民收容的重點。回到先前的例子，當具有意識形態色彩的難民申請與來自“不重要”地區的戰爭難民申請同時出現在辦公桌上，美國政府往往更加看重前者。舉一個或許不恰當的類比，對於許多富豪而言，高調做一次公益活動，比默默投資某個不知名貧困村的基礎設施顯得更有吸引力。

美國的人道主義難民安置活動始於二戰結束後。通過歷史可以看到，美國的移民法案始於1948年《戰時錯置人員法》（及1950修正案）、1953年《難民救濟法》和1957年《難民與流亡者法》。但美國並未在第一時間簽訂1951年由聯合國的《難民地位公約》，直到在1968年才加入另一項國際公約《關於難民地位的議定書》（紐約議定書）。雖然二戰結束時《難民地位公約》與美國國內法的精神大體一致，美國法律具有更強的針對性，它針對的是二戰結束後滯留西歐、拒絕被遣返回蘇聯及其東歐附屬國的部分勞工、戰俘和反共人士。在1948年前後，美蘇對立已在歐洲展開，而蘇聯採取對所有難民一律遣返的政策，美國從而採取接納西歐難民入境的寬容政策，以在對蘇輿論戰中佔領道德高地。在最初的法案裏，美國國會仍傾向於限制難民；但在冷戰愈演愈烈後，美國對東歐難民的態度變得更加寬容，甚至在1953年難民救濟法中明確將“脱離共產主義國家”作為各種難民定義的首位。這也是當時美國法律與國際公約的不一致之處；由於1952移民法賦予司法部長“便宜行事權”，美國政府在多次事件中批准收容逃離社會主義陣營的難民。諷刺的是，美國對反美先鋒古巴難民格外關心、並資助其回國對抗政府的同時，卻對其親美（獨裁）近鄰海地的難民進行圍堵，以維護親美政權。在1965年的《移民與國籍法修正案》中，格外提到共產黨國家和中東國家（以宗教迫害為主）的難民，併為共產黨國家難民保留了優先條款和簽證配額。應該指出，這些法律所規定的難民同樣包括經濟難民和自然災害難民，但意識形態佔據首要地位。

美國在1980年難民法拋棄了意識形態定義，採用紐約議定書的國際定義，與70年代的美國經濟衰退有關。在70年代末期，來自東南亞社會主義國際的難民大幅增加，美國不堪重負之下修改了法案。然而在國際定義下，美國接受的難民申請仍然遠多於其願意承受的人數，因此在1980法案中美國政府將優先考慮“美國有特別人道主義關心”的案例。而在實際操作中，美國依然特別關心意識形態主導的申請案例。在美國難民法的歷史上，隨着美國國力出現波動，美國接納難民的意願也相應起伏。目前美國還在從經濟危機中恢復，外交政策的重心也在調整，很難有意願接納大量中東難民。

再者，國際政治中對救助難民的義務缺乏統一規定，這也使得美國目前的消極政策僅僅面臨道德壓力。雖然兩項國際公約規定了難民享有的權利，卻也讓國際上的主要國家在接納難民時格外謹慎。有一類學説主張相關責任方對難民負責，然而事實上相關國家幾乎不會公開承認歷史責任，以避免落下口實。歷史責任不同於法律契約，一旦公開承認，一國可能在長期遭到別國政府及其國民的責任追究和指控。另一類説法則將難民視作全球性災難的受害者，主張富裕國家承擔國際義務，並往往舉德國為例；可以想見，即使各國同意這一原則，這必然會帶來類似碳排放問題上的困境。法律學者進而指出，財富無法衡量文明差異，以及難民融入新社區過程中的社會成本，而身體力行這一理論的德國目前也出現了相當數量的反移民人士。美國不會承認其中東政策對移民潮的推波助瀾，這也是包括普京總統在內許多批評人士的關鍵論點。倘若美國政府和民眾相信他們無需對中東亂局負責，其事不關己、反對移民的態度就顯得非常自然了。

在目前發生的國際危機中，美國與難民之間有大西洋的天然屏障，因此美國政府可以對難民風波隔岸觀火，而歐洲國家則焦頭爛額。美國目前有自己的移民改革問題，對於急於從經濟危機中恢復的美國而言，墨西哥裔移民已是當務之急，而更多難民恐怕會帶來消極影響。雖然移民問題已經成為美國總統潛在候選人的辯論焦點，兩個因素使得難民政策難以因“競爭選票”而改變：第一是選舉需要和政黨價值的分裂。

此次難民事件與先前的TPP談判類似，民主黨奧巴馬政府採取了與共和黨相合的政策，這使得共和黨人在“唱反調”和強調其核心價值間舉棋不定。例如川普（Donald Trump）在先前發表對墨西哥移民強硬表態後，此周聲明支持收容敍利亞難民，此類反覆限制了其對奧巴馬政府批評的影響。第二是美國外交意識形態上的一致。美國對中東的政策具有強烈的意識形態色彩，兩黨主要競選人，包括希拉里·克林頓和川普等並不否定奧巴馬政府的介入中東問題的方向，其批評主要落在奧巴馬政府的軟弱決策上。在他們的政論中，美國政府不對中東動亂負有責任，因此難民只是人道主義問題。在筆者接觸的許多美國人中流行三類觀點，首先是將ISIS等歸咎於沙特等中東國家、撇清責任，其次是主張歐洲與中東國家對難民更加“方便”，再次是認為目前時局動盪不明，主張在局面明朗後再表態。

當然，美國部分NGO組織在積極呼籲政策調整，聯合國難民署繼續施壓，而美國官方的表態對人道主義援助的態度仍然是“積極”的，因此美國難民政策還存在調整的可能。但綜上所述，美國的消極政策並非一天形成。哈佛大學教授伊格納惕夫（Michael Ignatieff）主張美國與加拿大承擔2萬5千名難民，但至少在美國政府方面，這個數字似乎大大超出其承受意願。批評者認為美國的保守政策可能存在風險，其面對盟友困局的冷漠或將損害美歐關係，而愈演愈烈的難民風波也在美國的歐洲盟友間製造裂痕；此外，中東國家對美國的態度也可能惡化。但對於處在恢復期，又急於將注意力轉向亞太的美國而言，隔岸觀火很可能是有利的選擇。

應該指出，我國同樣面臨非法移民、部分地區族羣衝突的緊迫挑戰，雖然我國並未被此次危機波及，也應未雨綢繆。決策者往往要做出“大仁不仁”的艱難抉擇，並承擔一種最不壞的後果。在面對歐洲盟友時，美國媒體尚不憚於揮舞道德大棒，可以預想我國出現類似問題時國際輿論的激烈程度。美國目前謹慎旁觀，但難民風波並未結束，美國也隨時可能有新動作。雖然我國並不奉行干涉主義外交，但觀察學習美國在輿論壓力下的做法，或許有助於我們今後化解類似風波。

（作者聲明：筆者非美國法律法專業，本文中涉及的具體美國國內法及先前案例細節，如有差錯，還請專家指正。）

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