趙昌文：國企改革模板 不只是淡馬錫

**【最新的深化國企改革指導意見即將出台，人們關心的熱點莫過於：國資委從管人管事管資產，轉變為主要管資產之後，究竟怎麼管？**十八屆三中全會提出改組一些國有企業成立國有資本投資公司，並且新組建一些國有資本運營公司，對國企進行具體運營。但問題在於，這兩類公司如何定位，它和國資委是什麼關係？再具體到企業運營，國資委對國企高管的選拔任命，高管激勵究竟怎麼搞？謎底即將揭開。

9月7日下午，由北大國家發展研究院和中信出版社主辦“中國未來五年的增長與改革暨《北大國情報告》新書發佈儀式上，國務院發展研究中心產業研究部部長趙昌文發表了國企改革的主題演講。在演講中透露了不少乾貨及真知灼見：比如他認為，國資委職能過渡到管資產為主，必須要在2003年形成的國有企業管理體制基礎上進行，不能重起爐灶，否則代價太大；成立的兩類公司，不能成為****第二國資委，而是市場化的出資人。國有資本運營公司除了淡馬錫模式，還有挪威的養老基金模式等。以下是觀察者網整理的演講稿，經主辦方授權發佈。未經作者本人審閲。】

趙昌文在北大朗潤園演講現場

如果我沒有記錯的話，這是我在這間教室裏第三次講國企改革了。

第一次我講得題目是“國企改革的分歧與爭論”，因為那個時候理論界、學術界、決策界以及企業界都還沒有達成共識，甚至國際社會也有很多不同意見。第二次講得題目叫“國企改革要抓主要矛盾”，在當時共識不夠的情況下，又要來推進這項工作，必須找主要的事情先做起來。我今天講得題目有一個很大的背景就是，我們已經對國企改革有了很多明確的意見和決定。

國企改革目標和方向已經越來越明確

下面我圍繞幾個重要的事情談一談我的認識，第一個就是關於“國企改革的目標和方向問題”，第一次發言的時候，這是分歧最大的，現在無論是從理論界還是從決策層，都有了越來越明確的意見：在中國這樣一個社會主義的市場經濟國家，國有企業仍然是我們推進現代化、保障人民共同利益的重要；是中國經濟保持中高速增長和邁向中高端水平，甚至是實現中華民族偉大復興中國夢的進程中，非常重要的一支力量。

基於這樣一個認識，過去大家認為國企改革，要解決的一些問題都是小問題，比如説：佈局過寬的問題、效率不高的問題。如果我們在這樣一個大的視野範圍內去觀察，我們能夠得出一個結論，國企改革的目標就是要在堅持社會主義基本經濟制度和市場經濟的方向的前提下來推進。

過一段時間，我們大家能夠看到中央會發布這個關於《深化國企改革的指導意見》，這裏面會明確提出來， 國企改革的目標方向或原則的問題，以前大家爭論很多的是做大做強國企，還有後來叫做優做強國有企業，這些問題將不再是問題。我們現在主要的目標還是首先要做強、做優，然後做大，然後提高國有經濟的活力、控制力、影響力、抗風險能力，這四個“力”實際上是我們國企改革下一步的一個非常重要的目標。

要把所有制改革和產業重組結合起來

第二個我想説一説國企分類的問題。分類的問題，過去也是長期困擾我們國企改革的問題。為什麼？我們15萬家國有企業，類型多樣，有公益性的，有市場化程度很高的，我們大量的國有資產百分之六七十，已經是上市公司等等。比如説像中石油，大家覺得它既有自然壟斷特點的這種管網的業務，也有行政壟斷的這種上游勘探開發業務，又有市場化程度很高的煉油、煉化業務，當然還有市場化程度甚至更高的下游的石油或天然氣的銷售業務等等。它應該分到哪一類？這其實是個很複雜的問題。

這也是過去我們之所以爭論國企不能一刀切的一個重要原因。這些年，應該説我們越來越有共識，當然叫法不大一致，以前有叫競爭性的，有叫功能性的，也有叫公益性的。

經合組織國家（OECD，包括法國、德國、澳大利亞、比利時、加拿大、丹麥等34個市場經濟國家，觀察者網注），現在基本上是分為兩類的，一類就叫商業性國有企業。它所謂的商業性，不是我們所理解的那個商業，而是有商業目標的這樣一些國有企業。另外一個就是公益性的。因為我們看到現在29個提供統計數據的OECD國家，他們加起來有3萬億歐元的國有資產，有900萬人的就業，在一些國家應該説，國企在他們經濟中的作用還是很重要的。

OECD國家的國有資產基本上分佈在四大領域：一類就是基礎產業領域，基礎產業領域就是我們經常説的像鐵路、交通、電信，包括一些能源領域；第二是公共服務的領域，這個指公益性比較強的公共事業；第三類就是金融；第四類呢，是教育。OECD國家和中國比較不一樣的是教育，中國的教育應該説是市場化程度比較低的。從資產這個角度來説，社會和民營資本進入的還是很有限的，教育基本上是一個事業的體制，包括大學、中小學。

對國有企業下一步的分類改革，我們已經形成越來越多的共識。

第一類就是借鑑OECD的經驗，叫商業性國企，要推進股份制改造，包括整體上市；

第二類就是公益性的國企，要加強內部治理結構，儘可能降低運營成本，提高效率。

第三類是自然壟斷型國企，要"政企分開、政資分開、特許經營、政府監管"。

在分類改革裏面，一定要把所有制改革與產業重組結合起來。我們現在面臨的一個主要問題是國有資產大量分佈在重化工行業，而這些行業的產能過剩問題非常嚴重，投資收益率非常低。如果沒有大的產業重組，僅僅是所有制改革，未來三五年後，不管治理機構有多麼好，恐怕仍然很難改變行業平均收益下降的問題。

管資本為主 不是另起爐灶 不要第二國資委

這是前一段時間爭議最大的問題，最近越來越多的形成了共識，就是還要基於2003年以來形成的國有資本管理體制來推進新的國有資本管理架構，不能另起爐灶，否則代價非常大。2003年成立國資委的目的是解決以前的九龍治水問題。在此之前不同的政府部門都有管企業的權利，但又都經常不管，出現的問題是比較亂、比較散、權力不集中。成立國資委管人、管事、管資產以後，很多方面有很大的變化，問題就是管得過多、過細、過死甚至過濫。

但是，沒有一個國家像中國有這麼多的國有企業，有這麼大量的國有資產，面對這麼複雜的問題。所以比較穩妥的改革方案就是在現有國資管理體制的基礎上進一步完善。十八屆三中全會提出“以管資本為主，加強國有資產監管，改組一些國有企業成立國有資本投資公司，並且新組建一些國有資本運營公司”。對這幾句話，各有各的理解。

不管過去的試點怎麼樣，越來越多的一個共識就是，這兩類公司一定不能是在國資委和國有企業中間的一個層次，否則就是第二國資委，對於改變目前國有企業存在的矛盾是沒有任何益處。我個人的看法是，在新的國資管理體制框架下，這兩類公司更多的是市場化的出資人，而國資委是代表國家的出資人。有兩種可能的模式，一種就是國家直接授權這兩類公司作為國有企業的出資人，還有一類就是國資委作為出資人代表，然後授權這兩類公司做出資人。這兩種模式我想都是可能的。

除了淡馬錫模式 還有其他

兩類公司，國有資本投資公司和國有資本運營公司，有幾個參考模式：一個就是淡馬錫模式，這是大家現在最推崇的模式，人們覺得中國只要學了淡馬錫就沒有問題。關於這個模式大家討論了若干次，淡馬錫是可以學習和借鑑的模式之一，但我覺得不應該是全部。其實還有很多其他的模式，比如説挪威的養老基金的模式，主權財富基金的很多管理模式也許是我們可以借鑑的另外一種模式。

所以在這個新的國有資本管理體制的框架之下，核心問題就是怎麼組建兩類公司。兩類公司的定位如果不是作為一個市場化的出資人，那麼所有將來新成立的兩類公司，不管是新組建還是從現有國有企業的某公司去改造，不應該再去參與具體生產運營了，這是一個基本前提。也就是將來的兩類公司，大家即將會看到的深化改革的文件裏面，也會明確地規定兩類公司不能成為直接的生產經營主體，否則會和現在國有企業的母公司之間就沒有任何區別了。

第二個就是兩類公司的業務，實際上主要的是做股權或資本管理，通過股權的進退、資本的流動，來實現價值的保值和價值的增值，以及國有資本佈局結構的調整，那麼將來國有資本佈局結構的調整，不是這個企業退出，這個企業它本身不可能退出，大家知道一個實體企業在一個領域裏怎麼讓它退出，只有它的股東會進退，其實將來改變的是企業的股東結構，股權結構，而不是説改變企業，讓這個企業去死掉，只要它有生命力，你把它賣給其他的私營資本、社會資本就可以了。

所以國有資本的退出，不意味着國有企業的消亡，我覺得這是一個很大的判斷，一定要説清楚，那麼如果説整個這個行業是產能過剩的，比如説鋼鐵、石化、水泥、電線、平板玻璃等等，那該退出，那也是一個市場的行為，而不是一個政府的行為。這樣的話，國有資本就會越來越多地集中於有前景的、高效率的、未來發展空間更大的行業。當然前提是我第二個點裏面講到的要符合國有資本定位。

中國和OECD國家有一個共同的點就是公共服務領域或基礎產業領域，這恐怕仍然是我們國有資本主體佈局的領域，而不是將更多國有資本佈局在市場化程度很高的領域，去替代個私人資本和民間資本。國有資本可以在這些領域存在，但是這不是它的主要的目標，主要的目標是佈局在保障國家安全、國計民生和重大公共服務等領域，所以在十八屆三中全會文件裏面提了這五個領域，大家應該還記得，涉及國家安全、生態文明、技術進步，還有公共服務，前瞻性、戰略性行業領域， 這五個領域的表述，仍然是深遠的。

試行員工持股和高管持股

過去大家沒有關注這些問題，其實不是沒有分歧，而是大家的分歧集中在頂層，現在到基層了，這方面的分歧就會越來越多，國有企業的公司治理結構和激勵機制問題就變得至關重要。其中一個就是董事會問題。現代企業制度的核心就是董事會制度。現在面臨的問題是董事會怎麼和黨組織很好的協調；另一個問題就是上級公司和下級公司之間的關係怎麼處理；第三個就是員工持股和高管持股問題。

在這些方面，應該説也是越來越多地有共識：比如説允許將部分國有資本轉化為優先股，比如説可以在一些企業裏面探索實行員工持股。在混合所有制企業，特別是在人力資本和技術要素貢獻佔比較高的由科研院所轉制形成的國有企業，有條件最先實行員工持股和高管持股問題。

地方國企要將改革和債務化解等問題結合起來

我們大量的國有企業是地方國企。從數量上來看，地方國企是國企的多數，加起來佔70%；從營業收入來看，央企大概佔60%，地方國企佔40%。三中全會開完以後，各個地方都出台了一些辦法，但是等待觀望的現象還比較多，創新很不夠。要提醒大家關注的問題是，地方國企從2013年開始，效益下降得非常明顯。在每年兩萬多億的國有企業利潤裏面，地方國企的比例本來就少，這兩年又下降得很厲害。

因此出現的一個新情況就是地方國企的改革任務和中央國企的改革任務不大一樣。地方國企改革要和地方債務的化解、投融資平台的清理、財税體制等很多問題結合起來。

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