史正富 劉昶談國企產權改革：民營化 國資委化 還是社會化？-史正富、劉昶
【國有企業正在醖釀一場巨大的變革。週日下午，國務院發佈《關於深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），這是新一屆政府對國有企業改革及未來發展發佈的最全面的指導性意見。
《意見》中，國企的定位、國企的分類管理、國資委的職能、黨在國企中的領導地位及與董事會的關係協調等重大問題上，已經沒有爭議。但國企改革中最核心的管理運營架構問題，即管資本為主的國有資本授權經營體制的建立，自十八屆三中全會提出至今，還沒有太大突破。
《意見》明確了兩類公司即，國有資本投資、運營公司的定位，“國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業平台，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。”並要求，開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點。
那麼，“兩類公司”的建立，是組建無數個匯金公司？商業類和公益類不同性質的國企，在國有資本投資、運營公司中，具體如何玩轉資本市場，才能讓國有資產保值增值？這是難點，也是要害。
復旦大學新政治經濟研究中心史正富教授，兼任同華投資集團有限公司****董事長，在國企改革領域既有深度的理論思考，又有實踐操盤經驗。他早年就提出，所有者缺位是現代企業制度的最大特點，無論西方發達國家的跨國企業集團，還是中國的國有企業。他認為，我國大型國有企業改革的正確思路和戰略選擇，就應該是產權資本化和資本社會化，改革的重點應該落在選擇和培育有效的替身所有者上。
如今新的國有企業改革意見，已經循着這樣的軌跡前行。更進一步，兩類公司的具體運營和戰略構想，史正富也有成熟的思考，並且正在參與地方政府國企改革的試點，之前，他在與復旦新政治經濟學研究中心高級研究員劉昶合作的一篇內部報告中，詳細分析了國企產權改革的戰略安排。國務院《意見》發佈之後，史正富授權觀察者網發佈，供讀者們思考。】
國企改革：為全民福祉而戰
本文以中央管理的特大型國有企業為對象，提出一個以“產權資本化，資本社會化”為核心的企業產權改革戰略，其目標是：極大提升這些大型現代企業的經濟競爭力，實現企業的長遠發展；建設一個社會化的、多元共享的現代企業的資本－產權體系，和現代國家財富管理體系，從而為構建社會主義和諧社會提供強大、穩固、持久、永續的經濟基礎。
這一社會化戰略不同於目前存在的兩種主要的國企改革思路。
它既反對“民營化”，也不贊成2003年以來逐步浮出水面的“國資委新政”，因為國資委把自己定位為國有資本運營者和國有產權增值的操盤者，是一項無法承擔的使命。
本報告提出社會化改革戰略的依據是，對現代企業產權制度變革的研究，對當代資本市場的深度考察，以及對國企改革的戰略目標和構建社會主義和諧社會的理解。
十九世紀後期第二次產業革命以來，現代企業產權演變的長期趨勢是所有者分散化、多元化和社會化，其結果是資本所有權、資本經營權（即企業所有權）與企業經營權的三權分離。這種產權演化是現代生產力社會化的自然結果，但它也造成了企業的終極所有者“缺位”，其相應的制度安排不是所有者歸位，而是所有者替身化，即由職業的產權經營者來運作終極所有者的資本和行使企業股東的職能。現代企業和現代經濟健康成長的關鍵，在於選擇有效的替身所有者，即有效的產權經營者。
據此，國企改革的正確思路就應該是產權社會化，改革的重點則應該落實在培育有效的產權經營者和發展健康的產權經營行業。
國企產權改革不僅涉及企業這個層面，更牽動國家財富管理的全局。以土地等資源為主的我國國家財富的價值將隨着工業化和城市化的發展而不斷增值，其數量之大，舉世罕有。有效管理和使用這筆天文數字的社會財富，對我們超越西方經濟體系，構建社會主義和諧社會具有極其重大和長遠的意義。
我們不僅要通過國企產權改革建立起一個社會共享的產權體系，而且要以此為契機，創造出一箇中國特色的國家財富管理體系，為中華民族的全面騰飛和偉大復興提供穩固強大的物質基礎。
兩種背離產權社會化趨勢的改革主張
談到現代企業，眾所周知的是“兩權分離”，即企業所有權與經營權的分離；但事實上，更為深刻的變革是資本所有權與資本經營權的分離。因此，現代企業的結構特點是資本所有權、資本經營權（即企業所有權）與企業經營權的三權分離。具體説，現代企業所有權結構的長期趨勢是所有者分散化、多元化、社會化和替身化。
這種產權演化是現代經濟社會發展的產物和結果，它為經濟發展成果的社會共享提供了制度保證和物質基礎。但這種產權演變的結果必然是企業的終極所有者缺位，其相應的制度安排不是所有者歸位，而是所有者替身化，即由職業的產權經營者來運作終極所有者的資本和行使企業股東的職能。
理解了現代企業產權向多元化、社會化演變的趨勢和所有者替身化這樣的制度安排以後，再來看目前關於國企改革的兩種主要主張，就可以清楚地發現它們的問題在哪裏。
民營化與現代企業產權社會化的歷史趨勢相悖
在主流產權學派看來，國有企業效率低下是由於所有者缺位，因此，解決國企效率低下問題，民營化是必由之路。所謂民營化或私有化，是把國企產權通過承包、拍賣等途徑轉製為產權明晰的私營企業。
這樣的民營化對中小國有企業還行得通，但對大型、特大型國企就行不通了。因為很顯然，民營化與現代企業產權社會化的趨勢相悖。
我們説過，現代企業多元化社會化的產權安排是對經典私人所有制的歷史揚棄。之所以如此，是因為私有制狹小的產權框架，無法適應和容納現代企業和現代經濟社會生活中日益增長和擴張的各種社會化因素。
大型國企的民營化必然會加劇私有產權安排，與現代企業中社會化因素之間的矛盾和衝突，而與國企改革的目標南轅北轍。
一方面，民營化不利於改革成果的社會共享，從而不符合國有企業改革的公平目標。
另一方面，民營化企業在短期財務利益和長遠發展之間通常更重視前者，這必然會削弱企業的持續創新能力，從而不利於提升企業的經濟競爭力。
如前所述，在產權多元化社會化的現代企業中，所有者缺位是題中應有之義。因此，要提高企業效率，不應緣木求魚，片面強調產權明晰，企求所有者歸位，而應該是為企業尋找有效的替身所有者。
國資委化背離國企改革基本方向 並削弱國企長遠發展能力
自2003年國資委成立以來，國資委的改革思路與民營化的主張雖然在政策層面截然對立，但兩者的理論前提都是從主流的產權理論出發，希望通過明晰產權來解決國企所有者缺位問題。
到目前為止，國資委出台的政策涉及到國企的企業重組、資本預算、利潤分紅、董事會建設及企業高層管理人員的聘任等一系列企業的重大決策問題。我們把這些政策統稱之為“國資委新政”，並把這些政策所宣示的改革主張稱之為“國資委化”。
國資委新政和國資委化的核心是，國資委把自己定位為國有產權的運營者。因為上述政策涉及的各項工作，在發達國家的經濟生活中，都屬於資本經營公司的正常職能。
但是，為其本身性質所決定，國資委不可能有效承擔國有產權經營者的職能。
因為第一，作為政府機關，國資委是不能從經營產權的增值中分享收益的，否則與它作為政府機構的本質屬性相矛盾。
我們説過，替身所有者激勵的核心是分享受託產權的增值，從而使他們在很大程度上模擬了真實所有者。對國資委而言，放棄分享資本增值的激勵，如何解決其工作人員的動力問題，將是一個致命傷。
第二，產權經營是一項高度專業的工作，要求從業人員具有非常專業的訓練，不斷學習的能力和創新意識，並長期參與企業的治理。這樣的人才與出任政府官員所要求的素質截然不同，不能靠行政任命，只有靠市場來篩選。
第三，產權經營所涉及的企業兼併、重組及重大投資都是高度機密並要求迅速決策的工作，必須限定在企業董事會的小範圍內進行。按照國資委目前的規定，這些企業決策都要國資委來審批，其結果，不是泄漏機密就是貽誤機會，根本行不通。
有論者認為，國資委應該效法新加坡的“淡馬錫”公司成為大型國企的資本運營者。國資委在給自己定位時，很可能也有這樣的考量。但是，中國大型國企的規模和數量之大，包括的行業之廣，舉世僅有。世界上沒有任何一個資本經營公司有能力來運作產業跨度如此之廣，資本規模如此之大的中國大型國企。國資委給自己規定的是一項在實踐上根本無法承擔的使命。
另外，國資委以政府機構的角色來行使資本經營者的職能，也必然會造成政企不分、官僚主義等等弊端，這隻會加劇國企效率低下的問題，不利於國企長遠發展，而且會對國企經營者主權造成損害。
我們認為，在考量國資委的工作定位時，應該把產權經營與對產權經營的行業管理區別開來。前者是指包括選擇項目、產權投資、選拔董事、治理受資企業以及變現退出等高度專業性的操作。而後者，即行業管理，則是指對產權資本這個行業的法規政策的制定及產權經營者監管等宏觀行為。顯然，國資委這樣的政府機構或許應該承擔某種行業管理的職能，但不應該是國有產權經營的職能。事實上，在資本市場和產權經營的行業管理這個領域，國資委是可以大顯身手的。
綜上所述，可知民營化和國資委化這兩種思路和主張在理論上都是源於對現代企業產權多元化社會化演變趨勢及其後果的認知失誤。產權多元化社會化是現代企業發展演變的大勢所趨，而所有者缺位是產權多元化社會化的必然產物。
據此，國企改革的正確思路和戰略選擇就應該是產權資本化和資本社會化，改革的重點則應該落實在選擇和培育有效的替身所有者。
培育我國產權經營者行業的初步構想
從培育替身所有者這一視角出發，國企產權改革的基本內容就是企業產權資本化，資本經營者多元化，資本社會化。
國企產權轉為社會化資本有三條途徑：
第一，國有資產轉變為社會資本：即通過將國企中的股權配置給社會公益機構，使公益機構行使產權所有者的全部職能，並以股權紅利和增值來支持相應的社會公益事業；與此同時，國家財政可以相應調減對這些機構的年度財政撥款，或者撥款的增長率。
教育、醫療、科研、環保、文化藝術、社會福利和公益慈善等公共事業是服務於社會最大多數人利益和需求的，這些公益事業在世界各國都不是全靠市場運作的，而需要公共財政的資助。
把大型國企的股權配置給這類公益事業單位，用本來應歸全民共享的國企利潤來支持為全民服務、讓全民受益的社會公共事業，是再理所當然不過的了。
這樣的改革，一方面可以減少國家對公共事業部門的財政支出，另一方面，對原來依賴國家財政撥款的這些公益機構來説，也有了一塊不受國家財政收支影響的、自主的收入來源，有助於它們從行政事業單位變成真正獨立的社會法人。
對全民來説，這是一次改革，永久受益；而從培育競爭性產權經營行業來説，這一改革的積極意義也是不言而喻的。
第二，國有資產轉變為國家所有的股權資本：即將企業的國有股權通過合約方式委託給專業產權經營公司去運作，定期進行終止結算，對委託期的產權增值，由國家和產權經營公司按預定合同規則進行分配。這樣，國企中的國有資產變成了國有股權資本；國資委考核產權經營者的資本管理能力，而產權經營公司代替國資委出任國企的股東和董事。
第三，將國有資產轉變為國家年金資本：即通過將國有產權出售變現為貨幣資本，再用貨幣資本對可以帶來固定收入的資產進行投資，從而使國家財政增加一項由資產產生的穩定的收入來源。
所謂年金資本，是指能產生穩定現金回報的投資，回報率不求高，而求穩，求現金分紅的穩定性。這正好是指能源、交通、電力、城市公用事業這類基礎設施的。現在，國家要在這些部門引入民營化，理由是資金問題。按照本報告的研究，這個觀點是有害的。基礎設施的回報率不能高；如果高了，製造業企業的成本就會增高，國際競爭力就會降低。
現在，國家一方面出口退税，補貼工商企業；另一方面，又讓基礎設施自行定價，從水、電、路，到通訊、能源，全面漲價。其結果，不是自相矛盾嗎？
在國際競爭的環境下，國家支持自己的企業提高國際競爭力，是一個必要措施。但是直接的財政補貼，不符合WTO的原則，時間長了必起國際糾紛。因此，最好是把基礎設施的收費降低，不賺錢，這樣等於企業就得到了補貼。
如果（1）把產業企業的股本金賣掉，賣出來的現金轉變成為投資基金；（2）投資基金用於投資和回購基礎設施項目的股權；（3）然後把這些設施通過招標委託給專業公司進行運營管理，那麼，既可實現國有資本的保值，也可使基礎設施的企業使用成本大大降低。
通過以上三個途徑的轉型，我們就會有如下的多元化和社會化的大型國企產權結構（圖）。
國企產權社會化應該區分的兩種類型，採取不同的方案
國企產權的社會化改革，要從不同大型國企的具體情況出發。從企業的業務性質來看，大型國企可分為兩類，一類是像中石油、中移動、寶鋼這樣有明確主營業務的產業企業；另一類則是像中信集團、招商局集團這樣跨部門多行業投資控股型企業。對於這兩類形態不同的國企，顯然應該採取不同的改革方案。
第一，對於主營業務突出的產業企業，產權改革的內容顯然是，按上述三個途徑轉變為不同的社會資本。
以寶鋼為例，我們匡算整個集團的市場淨值應在1000億元以上。按社會化資本的三種形式各佔三分之一計，約330億元作為社會資本，配置給夠格的社會公益機構，並且相應調減對這些公益機構的財政撥款；約330億元委託給專業產權經營公司管理，追求其資本價值的長期增值；其餘約330億元股權變現為現金，再購買可產生固定收入的基礎設施類資產，使其為國家財政產生相對穩定的年金收入。
第二，對於跨部門多行業的投資控股型企業，其產權改革的內容是雙重的，一方面是把企業經營的總部，轉型為專業的產權經營公司；另一方面，將其旗下控股的產業企業股權轉型為股權資本，經由國資委委託給改造形成的產權經營公司。
以招商局集團為例，先將招商局總部和其經營團隊，改造為專業的產權經營公司，比如招商資本管理有限公司；再將集團持有的招商銀行、招商證券、招商基建、招商輪船、招商地產等控股企業的股權，評估後協商作價，作為國有股權資本，簽約委託給新成立的招商資本管理有限公司。
國資委負責對其實施行業監督，而招商資本管理有限公司則對受託管理的上述股權，自主進行產權的資本運作；委託期滿（比如10年）時，進行股權清算，並按委託資本的增值情況對招商資本管理有限公司進行獎勵。這樣，在實體資產轉化為國有股權資本的同時，這類國企經營團隊原來擁有的資本經營和運作的專業能力，由於引入資本管理行業的激勵機制，將得到有效的發揮和放大這類企業有望成為我國產權經營行業的龍頭企業，為該行業在我國的崛起發揮主導作用。
國企產權的社會化改革急需產權經營行業的發展
培育和發展產權經營行業，對上述國企產權的社會化改革至關重要。按國企產權社會化的三種途徑，都要求國家把國有資本配置權委託出去。
第一，社會公益資本配置給公益機構後，這些機構便需要成立自己的產權經營機構；第二，國有股權資本的委託要實現有效增長，離不開一個健康有效的產權經營行業；第三，國家年金資本在收購和招標經營年金資產時，也需要一個有效的產權經營市場。可見，培育和發展健康的產權經營行業是上述社會化改革戰略成功的關鍵。
可以設想，我國的產權經營行業的發展可能有三個起點。一是從原來投資控股型國企改造而產生的產權經營公司，有望率先成為本行業的規模化龍頭企業。
其次，從獲得國企股權配置的社會公益機構中，也會產生一批產權經營公司，比如“清華基金”，“北大基金”，“中科院基金”等，來管理運作自己的股權資本。
再次，近年來從創業風險投資中成長起來的本土創投公司，很容易把業務延伸到股權資本的整個領域，成為該行業的新興力量。關鍵是國家要儘早確立戰略遠景和行業政策，加快這個行業的發育和發展。
國企產權社會化改革效益的總體匡算
為了讓人們對我們提出的改革思路及其效益有一個數量概念，我們對大型國企產權改革的效益做了一個數量上的匡算。其中國企資產的數字根據的是我們的粗略估算，並不確切，但可以幫助我們形成一個大的概念。
社會公益資本：假設國資總值為20萬億元，以其中的30%以股權配置給社會公益機構，涉及產權價值6萬億；假設每家社會公益機構的平均受資水平為200億，則需要具備國有資產經營權資格的社會公益機構為300個；通盤假設這部分公共資產的年均收益為6～7%。
年度收益總額為3600至4200億。因此，若國家財政對這類機構的撥款相應減少，則可年度減支約4000億。
國有股權資本：另外30%，即6萬億轉為股權資本，委託給專業投資公司管理。若每家股權資本管理機構的平均管理額為300億元，則總體需要200家此類管理機構。假設這些股權資本的年均成長率與國民經濟同步略高為10%，則七年資本可翻一番。
國家年金資本：剩下的40%變現，形成8萬億貨幣資金，由此成立國家固定收入投資基金，用於收購和建設能夠產生固定收入的基礎設施類資產，再假設這些資產的年收益率為5%，則由此產生的年度固定收入為4000億。與此同時，這些資產本身也將隨着國民經濟發展而持續增值。
總括起來，20萬億的國有企業資產現在變成了三類不同形態的資本，其中6萬億的社會公益資本，6萬億的國有股權資本及8萬億的國家年金資本。與此同時，國家年度財政支出可減少4000億，年度收入增加4000億，兩者合計等於財政增收8000億，以2006年國家財政收入39300億來計算，這將達到國家財政收入的五分之一。另外，6萬億國有股權資本和8萬億國家年金資本還將與國民經濟同步增長。
從國企產權轉型到建設現代國家財富管理體系
上述分析已經表明，國有企業的產權改革不僅涉及企業這個層面，更是牽動國家財富管理的全局。事實上，為了構建社會主義和諧社會的經濟基礎，我們不僅要通過國企產權改革建立起一個社會共享的產權體系，而且要以此為契機，創造出一箇中國特色的國家財富管理體系，或曰國家理財體系。
這個問題涉及面廣，意義重大，值得專題討論。此處只做初步勾勒，以為深入研究的起點。
我國國家財富的潛在價值規模之大，史無前例
本文討論的國企產權的財富價值，已然規模龐大。但是，相對於我國可以實現的巨大潛在財富而言，又可能只是一個小部分。這些潛在的財富，包括土地、房產、資源及市場準入權等，它們的價值與經濟發展的水平，特別是工業化城市化發展水平成正比。
不難想見，我國現在正在親歷的工業化和城市化，正在和將在短短的數十年內使幾億人口由農轉工、離鄉進城，由此引發的對住房交通、科教文衞、休閒娛樂等的建設需求是何其巨大，不啻於再造一個城市中國！由此導致的土地“原始增值”，將會是一個難以想象的天文數字。
西方和世界大多數國家的發展，由於走的是先私有化和市場化、後工業化和城市化的道路，此種土地的原始增值基本上被私人獨佔。與此相反，中國的改革發展堅持了先工業化和城市化、再市場化和產權多元化的道路，這種土地等資源的原始增值主要歸國家和社會所有。這是鄧小平中國特色社會主義模式帶給我們的鉅額“紅利”！也是中華民族的幸運！這筆天文數字的潛在國家財富對中華民族今後長遠發展的影響，無論怎樣估計都不為過。
上述潛在國家財富的現實化，將為中國建成資產型公共政策體系，超越西方收入型的混合經濟模式，提供強大的物質支持；更為重要的是，將為社會主義和諧社會的構建，提供持久永續的經濟基礎。
針對傳統市場經濟的弊端，西方發達國家建立了以宏觀政策和收入再分配為基本補充手段的混合經濟。實踐表明，在缺乏有效公共財富支持的情況下，混合經濟陷入了難以擺脱的困境。
收入再分配雖可緩解貧富差距，卻導致諸如福利依賴、激勵降低、税負高企等弊端；宏觀政策雖有刺激需求的一時之功，但又容易導致工資剛性和所謂的滯脹。
可以設想，由於有了巨大國家財富的長期支持，我國政府就可以擁有強大的資產性政策工具，從而可以減少對單純收入分配型政策的依賴，並有可能在實現社會公平和平等的同時，保證社會的活力和效率；在實現宏觀經濟穩定的同時，保證物價穩定和可持續經濟增長。
因此，創建新型的國家財富管理體系，有效管理和使用這筆天文數字的社會財富，對中國建成超越西方混合經濟體系的一種新型經濟模式，對我們構建社會主義和諧社會具有極其重大和長遠的戰略意義。
建立國家財富管理體系要超越現行的公共財政框架
顯而易見，上述國家財富管理體系的問題，比現行的公共財政概念遠為深刻和寬廣。現行公共財政的基本內容是税收收入和預算支出，主要議題是收入和支出的規模、結構、流程及相關規則等。
而本文所説的國家財富管理，針對的是國有財富的運行和增值，主要議題則是資產和負債的管理。如何把管理收支的公共財政框架擴展，以整合資產負債管理的維度，創新形成中國特色的國家理財體系，不但是一個具有挑戰意義的理論任務，更是一個建成中國特色社會主義的重大實踐課題。
中國正面臨着一個數百年難逢的發展機遇，如何把握機遇，取決於我們現在的選擇，並進而影響今後幾十年我們中華民族的發展走向。珍惜這個機遇，選擇國企產權社會化的改革戰略，我們就能在最大程度上團結和凝聚全社會的力量，為構建社會主義和諧社會而努力。
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