OmenaK：行政長官是皇帝？先好好看看基本法

9月12日，在紀念香港基本法頒佈25週年研討會上，中聯辦主任張曉明表示香港並非實行三權分立，行政長官地位超然於三權之上，引起泛民主派羣起攻擊。其中，由律師組成的“政法匯思”組織還口出惡言，説張曉明“荒謬絕倫、無知、有辱母校、好好學習基本法再回來説話”，我乍看還以為是憤青大學生的發言。

這真奇怪，美國算是三權分立的典型了，但如果一位美國政客質疑自己國家的三權制衡成不成功、是否名不副實，就很難獲得張曉明這種眾星拱之的關注度。

説到底，事情已經超出政治學的討論，香港有些民間信仰已經根深蒂固：三權分立，中央除了國防和外交外絕不能管別的事，一國兩制是中英聯合聲明的外交承諾，等等。一旦中央官員想把香港人喚醒，裝睡的人總要竭力證明自己沒有昏睡。這並非單一事件，自從2012年反國民教育以來，香港本土派興起，除了激進的港獨話語之外，最普遍的觀念就是否定中央實質權力，把香港視作像美國的州那種具有保留權力/剩餘權力政治實體。所以，自從去年基本法白皮書推出以來，泛民一直就是這個論調：中央不守信，基本法是假的。

既然這樣，我們不妨再來談談法律概念，闡釋一下張主任的話。

儘管香港沒有直接參與新中國建立，但中國單一制國體依然獲得香港人的合法承認，可在香港施行。按照法律，香港並非割予英國，不平等條約早就廢除，英國對香港的管治只是一種軍事佔領，所以97迴歸是“恢復行使主權”（很多香港人包括官方組織都搞不清，一直説“主權移交”），如果此前國家在香港建立代表性，法理上是許可的，而實際上回歸之前早就有香港人大，他們參與了基本法的制訂；從遠的説，中共甚至設有香港市委，早在抗戰時，東江縱隊就是香港市委初創的。

1990年2月，鄧小平與江澤民等同志會見出席中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會第九次全體會議的委員

確認這點以後，行政長官地位超然於立法和司法機關，就很容易理解。在單一制下，他是國家地方政制中的地方長官，屬於全國體制，所以他和一些主要官員都須經由中央任命，由中央獲得權力；行政長官選舉只是獲得認受性的一種政制安排，而非憲制要求。張曉明説行政長官是“雙首長”，正是因為他既對中央負責，也對特區負責。這在基本法第四十三條早就清楚列明。

相反，香港立法會議員、大法官等等都由地方選舉產生，或由行政長官任命。由此可見這些職位都屬地方層次，他們的權力並非來自中央而是來自地方，從法理上，他們不可以限制國家權力。基本法第二條已經明確規定，香港“享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”，不是“享有獨立的行政管理權、立法權、司法權和終審權”。

這樣我們就很好理解為什麼香港並非真的三權分立。所謂分立，首要條件是權力對等。為什麼舉世皆稱美國是三權分立模式的典型呢？正是因為總統和國會通過兩次選舉選出，總統和國會多數黨可以不一樣，雙方權力互不統屬，亦無高下之分。相反地，在英國議會制中，議會多數黨派組成內閣，出任政府問責官員，行政的權力來自立法機關，就談不上制衡，很多學者只承認英國存在權力制衡，卻算不上三權分立。

然則，行政長官是否會變成至高無上的皇帝？這是很多香港泛民、甚至心灰意冷的建制人士的憂慮。不過如果熟知基本法，就知道這是杞人憂天。

基本法不只是香港法律，更是地位超然的全國法律，可以視為憲法的伸延。雖然在單一制下，中央沒有賦予地方的權力屬於中央，但基本法一次賦予香港管理本地所有事務的權力（但非排他性權力，很多條文都稱“香港可以”但非“只有香港可以”，可是泛民在這兒特別語死早），又訂明全國法律（除了附件三的法律，如國旗法等等）不在香港適用，還有憲法自我保留的條文，例如不在香港實施社會主義，所以中央雖然可以管治香港，但是隻能透過香港本地法律進行。這樣一來，行政長官仍然完全受到香港法律約束，基本法亦已訂明行政長官須向立法會問責，這樣何來“皇帝”之説？

其實除了行政長官，還有一些人接受中央指揮，同時必須遵守香港法律，那就是駐港解放軍。如果中央要做什麼行動，解放軍的威力比起行政長官一人巨大多了，怎不見泛民反對、要把軍權收歸香港？既然他們相信中央指揮的部隊同樣可以遵守香港法律，那為什麼偏要質疑行政長官，具體來説則是梁振英本人？

從這個角度來看，張曉明的講話主要針對一種憲制地位，重申中央對香港的實際管治權，但是除非發生特殊情況，中央和香港的關係沒有改變，基本法條文也一字未改。香港人如果這也擔心，反而應該早日認清自己的誤區。

如果説泛民的激烈反對在意料之中，這次建制派的聲音倒值得細細體味。

比如“皇帝”一説，不只泛民，好些建制派或者中間派人士都多少有些認同。除了不認識基本法，根本就是因為自視香港高人一等，不信任國家政制，否則何以當國家權力能在行政長官身上體現，就覺得香港不再廉潔？他們紛紛挖出去年梁振英被指接受幾千萬離職協議金的事件，或者説香港成功正是因為廉政公署，不可一朝棄盡前功云云。

在我們讀書的時候，三權分立可是堂而皇之寫進中學課本的。三權分立與廉署可謂殖民政府創造的神話，是自己樹立的功碑，並且成為了一個城市、幾個世代的信仰。現在説三權不分立，等同叫香港人棄宗毀教，引起反彈是可以預料的。近日很多論者説迴歸之前不是三權分立，立法會主席全是港督，迴歸以後國家也一直希望香港實行行政主導等等，這固然沒錯，但是無法建立一個剛被摧毀的信仰體系。

我更覺得，這跟泛民一樣有點對牛彈琴，甚至避重就輕。從白皮書開始，到幾位中聯辦、港澳辦領導發言，主要都是重申中央對香港的實質管治權；如果只把三權分立説成“不好、本來就不是”，那就多少言不中要。如果三權分立真的好，那又如何？如果以前不是，為什麼現在不能實施？而中央的立場卻是：無論它好不好，它都不能透過三權對等的方式體現，因為這就等於承認行政長官不向中央負責；如果非要在香港實施三權分立，就請把立法會選舉開放給全國舉行，大法官由中央任命。

在這類問題上，建制派避重就輕，已非一朝一夕。説到底，港督時期香港人就鮮能參與政治建設，所以人們覺得國家權力是“他者”；香港人也是中國人，若能增加參與，或者至少提高人大選舉或選拔的開放性，相信人們就較能感到自己也是國家一份子。可是，以目前香港人的認知，實行起來恐怕難度很大。

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