伍慧萍：難民困境——道義德國為何力不從心

最近幾周以來，德國驟然被推到了歐洲難民危機的風口浪尖。在匈牙利邊境難民局面失控的背景下，德國明確表示願意接收敍利亞難民入境，這一姿態經過網絡和難民的口口相傳——其中也不乏誇大和誤傳，使其日益成為阿拉伯世界難民心目中的天堂和聖地，前往德國的難民潮加速。

然而，德國政府在國際道義感召之下作出的倉促決定卻使其難民危機管理難以為繼，9月13日，德國臨時引入了邊界控制，暫停通往奧地利的火車。德國無法以一己之力拯救全世界的流亡者，未加控制的人道理想在現實面前遭遇了無力感。

為什麼到德國去

作為繼美國之後全球第二大移民國，德國重視移民在語言、教育和就業等方面融入本國社會。雖然有別於已經取得合法身份的移民，但這一主導思想仍舊延伸到難民的安置上。根據德國目前的難民政策，尚未獲得避難權的難民可以獲得略低於失業金標準的生活補貼，而一旦避難申請獲得批准，難民會拿到護照和就業權，還可以獲得家庭團聚權，並得到政府在教育、就業等各方面的社會融入促進，包括上語言課，進行職業資格培訓，還會及時安排難民兒童入學。

而直接導致近期難民數量激增的，是德國從政府到民間歡迎難民姿態的基調，不但政府採取一攬子措施改善難民安置工作，大量民眾也自發提供志願服務。德國的戰後公民教育始終致力於形成一個公平、良性的社會環境，倡導公民尊重他人平等的社會權益，而不是僅從個人處境出發，對於他人的困境置之不理。當94%的捷克民眾贊同歐盟立即遣返所有難民的同時，約三分之二的德國人卻支持本國政府接收更多難民的決定。

德國積極引導歡迎文化、安置難民的做法贏得了普遍尊敬，正如波蘭《新聞週刊》9月4日的文章寫道：“歷史發生了轉折，德國如今成了窮人和受壓迫者交口稱讚的國家……這個在20世紀發動過兩次悲劇戰爭、組織過大屠殺的國家，從歷史中吸取了教訓。”

抵達德國的敍利亞難民手舉默克爾的海報

為什麼又急剎車

但是，德國政府9月13日的新舉措一下子就讓很多還在路上的難民傻眼了：經由匈牙利借道奧地利的難民無法再乘坐火車前往德國。臨時引入邊界控制的直接原因，就是德奧邊境的門户城市慕尼黑已經超過極限負荷，今年估計安置的難民人數從一開始的45萬修訂到80萬，目前甚至要提高到100萬人，德國政府擔心積累的壓力逐漸達到極限，可能導致民眾對於難民的整體態度出現轉向。僅僅在9月份的頭兩週，慕尼黑就接收了6.4萬難民，政府、救援團體以及普通民眾承擔了巨大壓力。德國移民與難民局審理避難申請的各個辦事處人滿為患，目前積壓的申請有25萬份，申請避難權平均至少要等待五個月以上。

而德國選擇在9月14日歐盟內政部長理事會召開特別會議之前臨時關閉邊界也絕非偶然，意在向其他歐盟國家發出緊急信號，呼籲所有成員國分擔責任，引入有約束力的難民攤派指標。深受難民安置壓力影響的德國和奧地利要求歐盟下週召開特別首腦峯會，採取共同的應對措施，包括加速在希臘、意大利等國建立難民初步收容機構，在約旦、黎巴嫩等國救助難民，與土耳其加強合作等等。對於不合作的東歐國家，德奧也開始施加影響和壓力，要求這些國家在獲取歐盟大量結構基金補貼之餘，承擔作為盟友的責任。

還有更多後果需要消化

難民的迅猛增加給德國帶來了極大壓力，雖然目前的財政狀況允許政府在2016年財政預算中追加60億歐元專門用於難民安置，但具體負責難民收容和安置的地方政府仍舊不堪負荷，難以滿足實際需求，部分難民安置點人滿為患，居住環境惡化。與默克爾總理同一陣營的基社盟政要已經開始發聲，指責她不應該同意直接接受經過匈牙利來的難民。德國近期不加控制地大量接收難民，其滯後的次生影響已經逐漸展現出來：

1）對於難民的立場分化

眼下難民成為德國社會頭號議題，雖然歡迎文化成為主流，甚至在某種程度上變成了政治正確，但對於難民的態度立場還是導致了社會分化，排外事件激增。針對難民安置中心的縱火、攻擊事件出現了增長態勢，在今年已經發生的61起排外縱火案中，部分案件並不是出自極右翼，而是來自沒有犯罪前科的普通人。此外，部分行動過激的力量相互衝突，9月12日支持與反對難民的左右勢力在漢堡發生衝突，就是其中的一個縮影。在德國社會中，長期存在的反移民、尤其是反歐洲伊斯蘭化的潛流也在不斷尋找宣泄出口。

2）與難民相關的社會治安問題

在眼下難民安置點擁擠不堪的情況下，不同種族和宗教信仰的人混居一處，相互之間也時有衝突，加大了社會治安隱患。最近兩週以來，與難民相關的入室盜竊、鬥毆等犯罪事件也時常見諸報端。

3）反恐壓力增大

雖然難民需要首先在聯邦警察處登記並留指紋對比數據庫，但還是有大量蜂擁而至的難民來不及登記就進入德國，這對於安全形勢也是一大挑戰。德國的安全專家雖然認為伊斯蘭國恐怖分子混在難民當中入境的可能性不大，因為他們一般會尋求更快的方法入境，但也無法完全排除在外。對於德國來説，更為擔心的是青年穆斯林到歐洲以後被極端教派利用其困境拉下水，或者是已經出境參加“聖戰”的歐洲極端分子回國。

4）無法拿到避難權的難民滯留不歸

按照政策，大部分提交避難申請的難民都會被拒絕並強制遣返。德國政府從一開始就強調，安全來源國的難民和經濟難民沒有機會拿到避難權，在9月7日出台的一攬子應對措施中，也收緊了對於避難申請者在行動自由上的約束，以及生活補助方面的條件。然而，這些約束性的政策淹沒在了心向德國的難民洪流之中，德國政府目前也沒有真正拿出強硬的姿態去實施遣返。去年申請被拒絕的難民大部分都留了下來，因為90%被拒絕的巴爾幹難民都選擇向行政法庭上訴，拖上一年半載甚至更長的時間，最終還是受到容忍和安置。根據德國電視一台“每日話題”9月10日援引聯邦內政部的數字，在7月底應當驅逐出境的18.5萬人當中，有大約13.4萬人提出了各種原因上訴，例如證件丟失、生病、心理問題等等，很少有遣返。

兩名敍利亞難民攙扶着生病的老人在邊境穿行

不堪重負的德國採取了什麼措施

目前，德國正加快修改避難法，計劃進一步明確區別對待有無避難權的難民：對於沒有避難權的難民，將壓縮其社會福利給付，甚至可能出台更嚴厲的遣返措施；而對於允許長期居留的難民，則仍舊按照目前的思路，採用提供語言、教育和勞動技能的培訓促進其融入德國社會。

德國正聯合奧地利、法國等國，要求在歐盟範圍內分攤難民壓力，規定執行有約束力的難民配額指標，就像德國目前在國內各州之間分攤壓力的做法一樣。9月9日，歐委會主席容克提出分攤16萬難民到所有成員國，減輕匈、意、希等國負擔，但9月14日的歐盟內政部長理事會上仍舊沒有達到預期要求，歐盟各國對此分歧巨大，達成的基本共識只是在年底前分攤4萬難民壓力，而另外12萬難民的攤派體系沒有獲得有效多數票的支持，而是推遲到10月初做出原則性規定。丹麥、英國、愛爾蘭更是從一開始就宣佈不參加容克計劃，拒絕硬性攤派。目前德奧的呼籲獲得了回應，歐盟有望在下週召開難民特別峯會。

德國還將目光投向了難民的來源國，希望能從源頭上緩解難民潮：一方面，德國在這些地區加強了宣傳攻勢，希望打消不符合避難條件的難民的念頭，德國大使館代表在黎巴嫩電視台否認德國會派船來黎巴嫩和土耳其，聲明大使館並不接受這些國家來的難民的避難申請，而德國駐阿富汗大使館則通過推特，提醒當地民眾不能相信蛇頭的誤導，2014年實際只有三分之一的人成功申請到避難權；另一方面，德國希望改善難民來源地的安置條件。在目前逃亡歐洲的難民中，很多人之前都在敍利亞周邊國家難民營的糟糕環境中生活了很久，外交部計劃額外撥款4億歐元用以改善當地難民營的條件，以期阻止更多人踏上危險的逃難之路。

力不從心的大國

在兩德統一之後，德國在地區和國際事務上開始逐步彰顯更多政治抱負，無論是在俄烏衝突，還是在歐債危機當中，德國都在日益發揮引領歐洲的作用。然而，這個“不情願的霸權”影響力的發揮往往受制於自身力量的侷限。具體到難民危機上，德國的無力感是深層的，它既無法控制難民潮產生的根源，也無法左右其歐洲盟友的態度。

此次難民潮產生的根源難以在短期內消除。正如歐委會主席容克在歐洲議會的悲觀判斷，只要敍利亞戰爭不結束，利比亞恐怖主義仍在，難民危機還將持續。難民潮在歐洲已經持續了數年時間，此前的難民更多來自北非的利比亞等衝突地區，而此次危機主要難民來自敍利亞、阿富汗等中西亞國家，政治危機、民族與種族衝突以及伊斯蘭國的大舉擴張助推了難民潮。自2011年以來，敍利亞已經有二三十萬人死於戰火，400萬人被迫逃亡他國。中東的各種衝突當中，美蘇等大國爭奪控制權的鬥爭如影隨形。而在當前的難民危機背景之下，美俄在如何處置阿薩德政權、武裝打擊伊斯蘭國等問題上仍舊存在根本分歧，兩國可能會進一步插手敍利亞衝突，對於這一地區的政治格局走向，德國難有實質性影響。

即便在歐洲盟友面前，德國同樣有深深的無力感。在匈牙利、捷克、羅馬尼亞這些東歐國家看來，難民主要是德國或瑞典這些富裕國家的事情，其他國家都只是過境國，難民本身也不願意被攤派到其他國家。9月14日羅馬尼亞版的“德國之聲”就直言：“難民們不相信在羅馬尼亞能有好的前途，……若論及保障人身安全，羅馬尼亞跟其它（歐洲）國家一樣好，但是敍利亞人的逃亡首先是富裕國家的問題，這不是因為只有它們關心難民，而是因為它們因其富裕程度，成為了目標國。”歐盟各國在難民危機的應對上各自為政，各有考量，比較容易達成的共識是加大對於國際偷渡團伙的打擊力度，在難民通往歐洲的門户國設立統一的登記和收容中心。

當今世界中，任何國家都難以在危機的蔓延面前獨善其身，這也不僅僅是國際道義的問題。然而，憑藉一己之力難以力挽狂瀾。德國關閉邊界之後，直接受到波及的就是奧地利，一下從過境國變成目的地國家，而自從匈牙利9月15日執行新法律，規定穿越邊境為違法犯罪之後，克羅地亞等國又成為新的過境通道，邊境驟然緊張，歐洲的難民潮陷入被動混亂的困局。德國此次危機應對的一個教訓，就是對於自身的吸納能力過於自信，沒有事先與其他歐盟國家協商一致就做出決定，也沒有充分預計各種潛在的後果。如何在營造良性道義的社會環境的同時，加強與國際社會的合作，有序引導危機的解決，考驗着社會治理和國際協作能力。

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