陳洋：沖繩與安倍政府決裂，只因一封陳年密約？

**【25日，****圍繞駐日美軍普天間機場的搬遷問題，日本內閣官房長官菅義偉在該國山口市發表演講，稱為消除普天間的“危險性”及維持“威懾力”，日本政府將繼續推動這樣搬遷計劃。**這場美軍基地搬遷爭論在沖繩縣內爭論已久，事實上早在1971年，日美兩國間簽訂的《沖繩返還協定》就已經醖釀了今天沖繩與安倍之間的決裂……】

迴歸日本43年後，沖繩的很多事情依然懸而未決。

最新一起有關沖繩的事件則是沖繩縣知事叫停美軍新基地的建設，引發日本中央政府的不滿。根據日本共同社10月14日的報道，沖繩縣知事翁長雄志於13日宣佈正式撤銷對美軍普天間搬遷目的地、名護市邊野古沿岸的填海造地許可。

翁長在13日的記者會上表示，前任沖繩縣知事仲井真弘多簽署的填海造地許可中存有“多處瑕疵”，並指出3點原因，即將美軍普天間基地搬遷到邊野古缺乏必要性，集中在縣內的美軍基地已使縣內負擔常態化，美軍基地搬遷至邊野古將會對周邊自然生態環境造成巨大破壞。

與此同時，根據共同社的報道，日本內閣官房長官菅義偉於13日的記者會上在回答有關問題時表示，沖繩縣前任知事仲井真弘多於2013年批准的填海造地許可“不存在任何法律瑕疵”，“翁長知事撤銷這一許可令人感到非常遺憾，這是無視政府以及沖繩縣官員為之付出的努力，無視中央政府着力削減普天間基地所存在的風險決心”。日本防衞大臣中谷元則表示“並不存在任何法律瑕疵，完全合法”。

沖繩密約埋下伏筆

1972年5月15日，經過數次談判後，美國政府正式將沖繩羣島的行政、立法、司法等權力交還給日本政府，沖繩縣正式成立。當時擔任首相的佐藤榮作（1901-1975）是現任首相安倍晉三的外叔祖父，安倍外祖父岸信介的弟弟。佐藤因在1967年提出著名的“無核三原則（即日本不擁有、不生產、不引進核武器）”，並於1972年成功從美國手中收回沖繩主權而獲得1974年的諾貝爾和平獎——這也是日本目前為止唯一一次獲得該獎。

即使沒有諾貝爾獎的肯定，僅從美國手中收回沖繩主權一項就足以令佐藤榮作晉升為戰後日本最偉大的首相之一。然而，也正是因為“沖繩”使得佐藤榮作去世後的評價譭譽參半。

佐藤榮作

在沖繩迴歸前夕，日本發生了著名的西山事件（又稱沖繩密約事件）。1971年，日美兩國政府簽訂了《沖繩返還協定》。在該協定中，美國政府名義上是需向沖繩縣內部分土地所有人共支付約400萬美元的補償款，但根據兩國的這份秘密協定，這筆錢實際上是由日本政府負擔。這一敏感信息被每日新聞社記者西山太吉獲知，並提供給了在野黨議員。該消息一經曝光，在日本社會立即引發軒然大波，佐藤榮作政權當時對此矢口否認。同時，日本警方和東京地方檢察廳特別搜查部以“泄密罪”和“教唆罪”起訴西山及一名外務省已婚女官員。官司最終打到日本最高法院，1978年5月30日最高法駁回西山的上訴，終審判決西山罪名成立。

因為之後的歷屆日本政府均否認所謂的“沖繩密約”，所以直到2000年琉球大學教授我部政明前往美國國家檔案和記錄管理局查閲解禁資料才證實了該密約的真實存在。同時，我部發現當年日本政府所負擔的並非是400萬美元，而是1億8700萬美元。日美兩國不對等的外交地位使得沖繩從迴歸之初就經歷諸多波折，而這似乎也為日後沖繩多舛的命運埋下了伏筆。

1995年，3名駐沖繩美軍士兵將當地1名12歲女孩強行綁架強暴，引發沖繩縣民最大規模的反美反美軍基地的抗議。事實上，從1945年戰後開始類似的事件常有發生，但大都因為兩國關係的不對等以及日本的法律無法嚴懲美軍士兵而告終。

2004年，駐沖繩美軍的1架直升飛機在沖繩國際大學校園內墜落，又一次引發沖繩縣民抗議美軍基地的浪潮，儘管民怨沸騰，但對駐日美軍的搬遷並沒有造成任何影響。

2009年，民主黨鳩山由紀夫內閣成立。鳩山當時致力於將美軍基地從沖繩縣的普天間移出，但因該目標受到來自在野黨與美國的巨大阻力而導致鳩山辭職。

央地博弈，日本法治倒退

今年以來，安倍政權與沖繩縣政府就美軍基地搬遷問題已經進行了多次的談判，但因為安倍政權無法認真聽取沖繩縣民的心聲，所以導致雙方的這些溝通始終處於平行線間、自説自話。因此，這次翁長雄志宣佈撤銷邊野古的填海造地計劃則預示着沖繩縣政府與日本中央政府之間的矛盾正式爆發。每日新聞預測，這場糾紛將延伸到法庭之中，由法院做出最終的裁決。

事實上，中央政府與沖繩縣政府的衝突最終經過法庭裁決並不乏先例。1995-1996年，因駐日美軍徵用沖繩縣一處軍用土地需要沖繩縣長官批准，但時任沖繩縣知事大田昌秀因拒絕簽字，並向日本中央政府發起訴訟。最終官司打到了日本最高法院，但判決結果則是中央政府獲勝。時隔20年，這樣的事情再次發生，凸顯出沖繩美軍基地問題仍在原地踏步。

儘管沖繩美軍基地問題對於沖繩縣政府與日本中央政府而言，是一個存在已久的老問題。然而，在這次翁長雄志知事與安倍政權的博弈過程中，又暴露出了新的問題——日本法治的倒退。

翁長雄志

在戰後1946年11月3日公佈的《日本國憲法》第8章中，有專門對地方自治問題進行了規定與闡述，這標誌着日本的地方自治從此進入了一個全新的階段。其中，第92條規定“關於地方公共團體的組織及運營事項，根據地方自治的宗旨由法律規定之。”這裏的地方公共團體是對地方都道府縣以及市町村等地方自治體的概括。這項規定確立了“自治”是地方制度的組織與管理的根本原則，並使地方自治體的組織及管理從根本上納入了法治的軌道，為地方自治制度的發展奠定了重要的法律基礎。1947年4月17日公佈的《地方自治法》，則根據《日本國憲法》精神對地方自治問題做了具體的規定，諸如知事選舉、地方自主權與地方議會權限等。基於憲法與自治法，由此明確了中央與地方的關係，為中央與地方的權限劃分了界限。

回過頭來再看13日菅義偉官房長官對翁長知事的批判，在表現出中央權力傲慢的同時，也令人感受到其對地方自治理念的背離。翁長在陳述之所以撤銷邊野古圍海造地許可時，分別舉出了3條原因，其中之一就是涉及沖繩縣民利益的“將美軍基地搬遷至邊野古將會對周邊自然生態環境造成巨大破壞”。翁長列舉這條理由想必不是信手拈來，必然有具體調查數據支撐。然而，菅義偉則以“不存在法律瑕疵”為由批判翁長此舉是無視政府與眾多官員的努力。這番表態的背後讓人看到的是，日本政府搬遷美軍基地的行動是以美軍優先為原則，並建立在損害沖繩縣民利益之上的不義之舉。同時，這也是對日本地方自治團體以及地方自治權的蔑視。

如上文所述，安倍政權在今年已經與翁長縣知事進行過多次會晤，但圍繞沖繩美軍基地問題並無任何實質性進展。因此在10月初第三次內閣改造中，首相安倍晉三將來自沖繩選區的島尻安伊子任命為沖繩及北方擔當大臣。島尻來自沖繩，同時在仕途中與現任知事翁長有交集，所以島尻將擔負起中央政府與縣政府溝通的管道。

然而，就像筆者在上一篇文章中談到河野太郎在入閣後背叛自己的政見一樣，島尻也同樣如此。根據沖繩縣內琉球新報的報道，島尻在2010年參議院選舉時將“美軍基地移除縣外”作為競選口號，但到了2013年則推翻了之前諾言，反而同意將美軍基地搬遷至縣內的邊野古。同時，島尻也曾有過“政府難道不需制定對策來鎮壓邊野古的市民抗議運動嗎？”這樣的言論。時值沖繩迎來歷史轉折的關鍵時期，島尻沒能擔當起沖繩縣民的代言人，反而為中央政府辯護，既令人感到遺憾，又不得不質疑其政治品格。至於島尻能否擔任起溝通管道的作用，答案似乎已經不言自明瞭。

圍繞美軍基地的搬遷，沖繩縣政府與日本中央政府之間的博弈還在繼續。這次沖繩能否在翁長雄志的帶領下走出歷史的宿命，值得我們進一步關注。

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