施洋：看看美俄，中國軍改要躲過哪些坑？
11月24日至26日，中央軍委改革工作會議在京舉行。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組組長習近平出席會議並發表重要講話，從而拉開了中國歷史上又一次規模空前的軍隊改革的序幕。
對於此次軍事改革的內容，無數的文章或多或少地加以介紹，官方報道也在文章開頭就註明了改革的關鍵重點：要形成軍委管總、戰區主戰、軍種主建的格局。對領導管理體制和聯合作戰指揮體制進行一體設計，通過調整軍委總部體制、實行軍委多部門制，組建陸軍領導機構、健全軍兵種領導管理體制，重新調整劃設戰區、組建戰區聯合作戰指揮機構，健全軍委聯合作戰指揮機構等重大舉措，着力構建軍委——戰區——部隊的作戰指揮體系和軍委——軍種——部隊的領導管理體系。
正如許多文章所分析的一樣，改變現有的軍委總部體制，將作戰指揮與軍隊的建設分開，是此次軍隊改革最為重要的內容之一。此次改動幅度之巨大，不少人以“從蘇軍到美軍”的比喻來形容。這一描述雖不準確，但的確大概指明瞭我軍的改革方向。
四總部的蘇聯來歷
我軍的指揮體制傳統上是師承蘇聯，在中央的軍隊機關上也受其影響採用了中央軍委——總部機關的指揮體制，國防部則是國務院領導和管理國防建設事業的部門。國防部在接受國務院領導的同時也接受中央軍事委員會的領導。需要國防部辦理的事宜，由總參謀部、總政治部、總後勤部、總裝備部分別辦理。可見四總部在軍隊事務中的極端重要地位。
在作戰指揮上，傳統的社會主義國家採用的是國防委員會——國防部——總參謀部的三級管理，其中又以總參謀部作為管理作戰的指揮部門。不過四總部並非照抄蘇聯的軍事制度，而是在不斷發展中自行摸索的成果。
新中國初期，我軍也採用了類似的結構，在軍委下設總參謀部、訓練總監部、武裝力量監察部、總政治部、總幹部部、總後勤部、總財務部、總軍械部等八個總部機關，1957年還專門成立通信兵部。作為參照，蘇軍在國防部下設總參謀部、建築和營房部、總監察部、總政治部、總幹部部、武裝力量後勤部、總財務部、總軍械部等八個總部，基本與早期我軍的結構相似。
當時我軍的總參謀部專管作戰的任務十分清晰，下設：作戰部、情報部、通信部、裝備計劃部、組織編制部、隊列部、動員部、軍事交通部、測繪局等。
1958年中央軍委擴大會議通過《關於改變組織體制的決議（草案）》，將原有總部機關進行調整，訓練總監部歸併進入總參；總幹部部歸併進入總政；總財務部歸併入總後。比較值得關注的，是武裝力量監察部被分解為軍事監察、政治監察和後勤監察，分別歸併進總參、總政、總後；總軍械部歸併入總後，成為後來著名的三總部。
1998年總參和國防科工委的相關部門合併，建立了總裝備部。**至此，我軍的四總部制度開始形成。**由於每個總部機關都接納了其他的相關部門，因此在職能上往往要負責多項內容，包括相當規模的行政工作，因此在實際上成為一個兼具行政職能和指揮職能的機構。
蘇軍較早意識到了這種問題，因此在中央一級上很早就開始純淨總參謀部的作戰職責，將行政職責交由其他的部門執行。從這一點上看，蘇聯的總部機關細分管理專業性更強。不過對於蘇聯而言，重要的不是中央的指揮分割，而在於總參謀部指揮的，是兼具指揮和行政職能的軍區。
從軍區到軍區
相比中央調整的容易實施，從蘇聯到俄羅斯都有一個改革中難以逾越的障礙——軍區。俄國軍區的歷史可以追溯到1862年。二戰初期和冷戰早期，這些軍區更是直接成為組建方面軍的基礎。在戰區上，由於中央總部無論作戰還是行政命令的實施都需要下級機構，這些軍區便一直承擔着作戰指揮和行政管理的雙重任務。
對於中俄這樣以大規模陸上作戰為主要戰爭形勢的國家而言，軍區在過去指揮大量陸軍部隊的情況下有着相當大的意義。軍政合一的形勢不僅顯著節約了人力和幹部資源，也使得部隊的管理區域和作戰區域相互統一。俄羅斯從沙俄時代就開始設立軍區，二戰後初期一度有多達30餘個軍區，上世紀80年代雖然經過削減，依然保留有16個軍區和4個軍隊集羣。中國則從抗日戰爭時期的戰區到新中國成立時的6大軍區，歷經增減，最終形成今日的7大軍區。
傳統的陸地戰役作戰力量以陸軍為主，海空軍都是輔助力量，因此這種以軍區為主導作戰形式在最初有一定的合理性。但在蘇聯的指揮體系下，海空軍都有直接供指揮的艦隊或者航空兵集團，陸軍司令部的上級是負責作戰（實際主要是以陸軍為主的地面作戰）的總參謀部，下級是擁有指揮權和行政權的軍區。軍區實際上是陸軍指揮機關，導致陸軍司令部這一機關的實際被架空。至於中國人民解放軍，由於在組建之初實際只有陸軍，更是乾脆沒有設立在蘇聯基本虛設的陸軍司令部，直接由總參謀部代行陸軍司令部的指揮職責。
面對現代戰爭越來越高的合成化程度和作戰複雜程度，傳統的以陸軍為主的軍區制度已經不適應現代戰爭的要求，新的作戰指揮部必須要能夠綜合指揮三軍作戰力量，這已經遠遠超出了軍區陸軍指揮機關的能力和水平。1977年蘇聯的“西方77”軍事演習中，陸軍方面軍與空軍集團軍、海軍艦隊之間的行動缺乏應有的協調，促使蘇軍開始對傳統的軍區制度進行改革。其結果就是建立了類似美國戰區司令部的各方向總司令部，統一指揮一定方向上的三軍部隊作戰。
按照正常的邏輯，方向總司令部建立後，原本的軍區應該將指揮陸軍的權責向上移交，而專門成為一個行政單位，形成方向總司令部管理作戰，軍區管理行政的權責分離。但一方面許多軍區領導人強烈反對這一計劃，另一方面方向司令部的人員多數來自軍區各級單位，因此在編制晉升、福利待遇、家屬安排等問題上依然依賴傳統的軍區，這使得方向司令部和軍區的權責分離問題在蘇聯解體前一直得不到解決。最終還是蘇聯解體解決了一切——解體後方向總司令部不復存在，6個傳統的軍區恢復了它們行政指揮合一的傳統。
俄羅斯在1992年、2004年和2005年先後三次提出合併軍區為戰略地區司令部的建議，但每一次都會受到來自軍區和高層的巨大阻力，直到2008年俄格戰爭後，伴隨着俄羅斯新國防部長謝爾久科夫的上任，俄羅斯才在2010年第一次實現了軍區的大重組，建立4個全新的軍區，並以這種接近方向總司令部的新軍區替代了傳統的陸軍軍區。而因為在改組中過多損壞了俄羅斯傳統的軍人和軍工複合體利益，謝爾久科夫雖然完成了戰區的設置，也大大提升了俄軍的戰鬥力，卻仍然被俄羅斯軍政界借反腐敗的名義徹底清出了國防部。
對於開始進行改革的中國軍隊而言，俄羅斯的經驗相當重要，而更加要緊的，則是美國的教訓。
聯合萬歲！聯合萬歲？
此次解放軍軍事指揮系統改革中，“軍委——戰區——部隊”的作戰指揮體系和“軍委——軍種——部隊”的領導管理體系可謂是一個關鍵的改革目標。對軍隊體系稍有了解的人就會發覺，新的戰區並不是傳統軍區改頭換面的產物，而是與美國的地區司令部一樣專門化的指揮機構。此次軍事改革無論是形式還是目標，都和《1986戈德華特·尼科爾斯法》改革後的美軍聯合作戰體制極為相似。
美軍作戰指揮體制主要包括“國家指揮當局”和戰區指揮系統兩級。
“國家指揮當局”由總統和國防部長構成。國家安全委員會負責就國家安全問題向總統提供諮詢。參聯會則成為總統、國防部長和國家安全委員會的軍事諮詢機構。
戰區指揮系統是美軍作戰指揮體制的重心，聯合司令部通過參聯會領受總統和國防部長下達的命令，對美軍作戰部隊實施指揮，並直接向國家指揮當局負責。在實際指揮中，戰區指揮部內有三軍派出的軍官和參謀人員，統一指揮三軍在戰區內部隊的行動。
戰時受援聯合司令部司令擁有相當大的權力，可有效調動各種資源用於作戰行動。這種權力主要來自三個方面：一是國家指揮當局授權，由總統和國防部長兩位文官組成的國家指揮當局，戰時通常把作戰指揮權下放給聯合司令部司令；二是軍種參謀長不會與聯合司令部司令爭權，美國軍政軍令分開的體制剝奪了軍種參謀長的作戰指揮權，軍種只有提供兵力的責任；三是受援司令部和支援司令部關係的確定，使戰區聯合司令部司令的權力進一步增大。美軍規定，支援司令部有責任支援受援司令部，這意味着戰區外的其餘九個聯合司令部都是受援聯合司令部的支援者。因此，從一定意義上可以説，受援聯合司令部司令有權調動全軍的資源實施戰爭。
從理想的角度看，三軍司令部及下屬單位不再直接參與作戰指揮，主要負責部隊日常的建設和行政管理。真正做到了行政與作戰分開。這既是美國1986年國防部改組的動因，也是此輪中國軍事改革希望出現的結果。
美軍在此次改革之後的戰鬥力提升有目共睹。1991年的海灣戰爭以及此後的幾次戰爭中，美軍無論是合同作戰程度還是諸軍兵種配合的密切水平都大大超過越南戰場那種美軍幾個司令部聯合打起來的局部戰爭。不過在碩果累累的同時，美軍的聯合作戰體系也不可避免地在非作戰的時候衍生出許多缺陷和不足。其中特別突出的一點，便是因為過度重視“聯合”導致的決策失誤與不必要浪費。
由於1986年國防部改組着重強化了聯合司令部指揮合成作戰的權力和能力，因此戰區司令部的不僅權力空前巨大，很多時候甚至自成“帝國”。由於這些“帝國”之間的任務並不是完全區隔，很多時候，聯合指揮反而變成了聯合協同。
美軍共有10個聯合司令部，其中6個按地區設，分別為太平洋司令部、歐洲司令部、北方司令部、南方司令部、中央司令部和非洲司令部；4個按職能設，分別為戰略司令部、特種作戰司令部、運輸司令部和聯合部隊司令部。
特種作戰司令部在過去十多年的全球反恐作戰中承擔了大量特種作戰的指揮工作。由於這些特種作戰往往涉及特定地區，因此在行動中需要特定的區域司令部予以配合。但在這類行動中，地區司令部一方面不願意讓特種作戰司令部牽頭領導一切，只同意以“協同”的方式行動，使得聯合作戰司令部捋順指揮關係的目的無法達到。另一方面，戰區司令部對於特種作戰司令部將轄區內特種部隊調動的行為也十分反感，而傾向於將這些部隊“歸屬”到本戰區，以利於本戰區在預算爭奪中處於有利地位——這樣的事情在過去的美國表現為軍種間爭奪預算和武器裝備的控制權，諸如當年空軍執意禁止陸軍擁有固定翼飛機；在國外則表現為不同軍區之間爭奪相對精鋭的作戰部隊——聯合指揮並未避免這些不良現象，只是讓它們改頭換面之後重新出現而已。
對於美軍而言，聯合思想的過度強大還導致了另一個意想不到的問題，那就是聯合採購帶來的軍種牽制印象。聯合採購在各國軍隊中都經常出現，美國軍隊則不止一次有過國防部主導推進的聯合採購和聯合裝備。
其中規模最大、範圍最廣的就是F-35戰機項目。這個從一開始就由國防部啓動主導，旨在替換海空軍和陸戰隊幾乎所有現役戰機的計劃堪稱三軍聯合招標、聯合研製、聯合採購的典範。不過這個項目目前雖然依然在推進，飽受各方質疑和批評也是不爭的事實。這其中，F-35為了實現三軍聯合，滿足不同軍兵種的需求，將多個性能要求差異巨大的戰機種類強行整合起來。
結果，戰機一方面為了滿足三種不同型號之間的通用性，不僅體型臃腫，研製難度加大，性能也較專門設計的戰機遜色不少，甚至出現了四代機格鬥不如三代機這樣的荒唐情況；另一方面，由於三軍需求的巨大差異，F-35的三個型號上的差異之大使得最早所謂通用部分十分有限，而隨着戰機複雜程度升高和反覆延期導致製造成本升高，使得其最初設想的廉價賣點也無從實現。
以上這些，都只是美國參議院軍事委員會在聽證會上對美軍86體制的一些缺陷的批評。對於在軍事改革中與美軍模式殊途同歸的此次中國軍事改革，自然也要吸收美國在改革中的經驗和教訓。解決這些可能出現缺陷的制度隱患和管理漏洞，是構建能夠打贏信息化戰爭、有效履行使命任務的中國特色現代軍事力量體系，完善中國特色社會主義軍事制度的重要準備，也是我軍落實深化國防和軍隊改革各項任務，推動全面實施改革強軍戰略不斷取得新的進展，為實現中國夢、強軍夢作出新的更大貢獻的重要貢獻。
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