鄭永年：頂層設計已有，一線改革者該動起來

【十八屆三中全會及“十三五”規劃發佈後，中國改革的道路越來越明晰，“一帶一路”、亞投行、反腐等工作都在逐步推進。但令人憂心的是，中央似乎幹勁十足，地方卻步履緩慢，如此改革將怎麼落實？在新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年看來，“改革和發展的頂層設計固然重要，但如果不執行或執行不到位，停留在紙上文件，只會導致更多的麻煩。”眼下最重要的是，是如何鼓舞一線改革者的鬥志，切實落實改革政策。

本文為新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年新作《未來三十年》序言，中信出版集團2015年12月出版，授權觀察者網發佈。】

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年

中國共產黨第十八次全國代表大會以來，尤其是黨的十八屆三中全會和四中全會通過兩個重要改革決議之後，中國已經進入了改革和發展的新階段，也就是人們所説的“新常態”。新常態是執政黨中央對國家今後相當長的一段時間裏改革和發展形勢、局面的一個基本判斷。

從經濟上説，新常態意味着高增長階段已經過去，而進入了一箇中等或者中速發展階段。這裏，中速發展只是就中國自身過去的高發展速度而言的；較之其他國家，中國在今後相當長的一段時間裏仍然會處於相當快速的經濟發展階段。但是，更為重要的是，在新常態下，中國改革和發展的重心要從以往的單純追求GDP增長轉型到結構轉型和體制改革。如果説黨的十八屆三中全會的核心概念是以市場化為導向的經濟改革，那麼黨的十八屆四中全會的核心概念就是以法治建設為核心的制度改革。在新常態下，制度建設的重要性不言自明，同時新常態也給制度建設一個有利的政治背景。

儘管黨的十八屆三中全會和四中全會決議沒有過多的關於政治建設和政治改革方面的討論，但普遍認為，這兩個改革文件已經隱含了重大政治改革議程。在今後相當長的一段時期裏，對中國來説，以法治建設為中心的制度建設更具實質性，是政治改革的主要內容。法治是任何一個國家最基本的國家制度。歷史的經驗告訴我們，一個國家的現代化要獲得成功，必須是基本國家制度建設在先，民主化在後。現在離中華人民共和國建國100週年還有30多年的時間，如果能夠順利實現三中和四中全會所設計的改革和發展的頂層設計，即在實現可持續經濟發展的同時各方面的制度建設到位，那麼到21世紀中葉，就可以實現民主富強的“中國夢”。這實際上也是鄧小平在20世紀80年代對未來中國的期待。

不過，改革和發展的頂層設計固然重要，但如果不執行或執行不到位，停留在紙上文件，只會導致更多的麻煩。今天，老百姓對改革的期待越來越高，如果不能兑現，那麼政府就會面臨巨大的社會壓力。從這個角度來説，落實執行政策的意義就比以前任何時候更為重大。改革就是要幹活的，無論是包括反腐敗、吏治，還是反壟斷、反寡頭，頂層設計出台之後，人們期待的下一步就是執行。重在執行，舍此無他。可以想見，如果兩次全會的幾百項改革舉措執行下去的話，那就會帶來一個完全不一樣的中國社會。民意如流水。政府應當把民意對改革設計的廣泛支持轉化成為政策執行動力，而不是等待民意轉化成為社會怨言。在這個意義上，中國共產黨必須是行動黨，而不是話語黨，不能把改革主張停留在紙面上，必須要執行。行動當是今天中國政治的主題。實際上，習近平等新一屆領導人對此早有認知。早在2011年3月，習近平就曾在《求是》雜誌發表一篇署名文章，標題是《關鍵在於落實》，強調執行是硬道理。

顯然，如果幹部官員不作為成為新常態，那麼國家就很危險。應該説，中國步入經濟新常態後，面臨的挑戰非常多。目前的經濟下行壓力很大。儘管這種新常態只是意味着中國經濟告別了兩位數增長階段，進入中速增長階段，而非西方一些人唱衰中國描繪的那種塌方式衰退，但要順利逃脱中等收入陷阱，政府和市場必須都要有作為。只要中國經濟鞏固住、穩定住，就能順利逃脱中等收入陷阱，進入高收入社會。不過，這個過程就要求政府必須有所作為。那麼，怎樣才能使得幹部官員有所作為呢？那就是要執行改革，好好幹活。一些官員對新常態和如何幹活有自己“獨到”的理解。在他們眼中，反腐敗是和不幹活聯繫起來的，既然新常態意味着不能亂作為，那就索性不作為。這種不作為顯然危害巨大。在某種意義上，地方主管官員是經濟發展的稀缺資源，如果在經濟下行時毫無作為，勢必帶來巨大損害。實際上，不作為也是腐敗，而且是更大的腐敗。再者，這種不作為會直接弱化改革，影響全局。

要廣大政府官員所有作為，就要有分權。中央做完頂層設計之後，要執行就必須多條腿走路，在很多具體問題上需要中央、地方、企業、社會一起動起來。而目前看來，中央層面的力度和決心不小，其他角色並無很大的作為。中央政府已經在抑制國企擴張、遏制地方政府債務衝動方面做了兩件好事，並且在自貿區、行政審批權下放等方面推進改革舉措，這些都令地方上的改革進展相形失色。各級政府的一些官員不作為、政府空轉的現象，正是令人擔憂的大問題。

衡量改革進展如何，並不只在改革設計做得如何宏大，而是在於如何讓黨的十八屆三中全會、四中全會分別推出的革方案實施下去。反腐敗運動重在遏制官員的亂作為，整治一些“亂作為”的政府機構；而在此後要整治不作為，讓政府轉向有作為。現在看來，要實現這種轉變困難重重。從實踐上看，整治亂作為是相對簡單的，有時候一紙禁令就能發揮作用；“把事情做好”比“什麼都不做”要難得多，對官員而言也意味着更大的風險和責任。

執政黨已經把“依法治國”作為下一個要實現的目標。“依法治國”也是要通過法律手段來治理官員和地方政府的不作為現象。通過告別GDP評比、以“作為”和“不作為”來提拔考核幹部，強化“重在執行”，真正避免黨的十八屆三中全會、四中全會的改革設計停留於紙上的局面。從過去幾年習近平、李克強對不作為官員的頻繁喊話中，人們可以看到，他們正在努力建立新的幹部考核體系。

不過如何讓整個官員體系都動起來、有作為，這是一門大學問。我覺得，對一線改革者，不妨寬容些。頂層設計有了，不作為被盯住了，下一步該做什麼呢？那就是動員改革者。這些改革者是哪些人呢？他們其實就是來自地方政府、企業、社會各個層面的一線改革者。不久前，習近平在中央黨校給縣委書記們上課，就是因為在推動改革過程中，一線政府、一線改革者負有重大的責任。要意識到，改革主體不僅僅是中央政府。中央政府是頂層設計者，在財政體制、税收、貨幣改革等方面是改革主體，但在更多的方面並不是主體。改革的主體還是社會，需要企業和社會組織繼續發揮活力，積極創新。很可惜的是，地方官員不作為，企業沒有權力，而上面乾着急，這就是今天一些地方的“新常態”，一個不應該出現的新常態。

怎麼辦？下放權力是關鍵。但正如習近平所説，中國的改革到了“好肉都吃光了，剩下的都是硬骨頭”的階段。“啃硬骨頭”就是如今中國社會改革者所面臨的實際情況。他們要啃硬骨頭，就需要權力，否則什麼事情也辦不成。因此，中央一直在強調審批權下放，將其作為改革先手棋，一口氣取消和下放了數百項行政審批權。這些舉動其實都是在幫助一線改革者。可以説，在一些領域，上級政府部門甚至可以“不作為”，但必須要把相關權力下放給地方政府、企業或社會組織。一旦權力下放，他們的活力就會被激發出來，成為改革的發力部門。而在這些“發力部門”中，一線政府的改革者具有十分重要的位置。由於知道現實是什麼，問題在哪裏，他們往往是改革主體的代表者，併成為改革設計在基層領域的實際執行者。就像20世紀80年代不少地方出現改革明星縣市長一樣，他們在基層發揮的同樣是改換天地的作用。要執行改革設計，這些一線改革者們顯然是可依靠的力量，要讓他們啃硬骨頭，就需要充分授權和信任。對這些有擔當、肯作為的一線改革者，人們不應吹毛求疵，對他們犯的一些小錯誤也應有所包容。在中國這樣一個巨量社會進行改革，必然要觸動方方面面的既得利益者，如此規模的改革，怎會不出一點小問題？只要他們能把改革儘快運作起來，執行下去，老百姓就能從中獲得更大的收益。

改革藍圖已經有了，新一屆領導人在不斷強調執行。政府每年有什麼改革新進展，有什麼新的舉措要完善，將成為未來幾年觀察中國的焦點。政策如果不能執行下去，或者在執行過程中出現了大問題，那麼就會導致不可預計的後果，不但不能推進改革，也有可能導致改革的倒退，甚至出現顛覆性的錯誤。

我之前多次説過，現在離建國一百週年也只有30多年的時間了。中國未來30年的走向，取決於如何面對新常態這一階段的關鍵問題以及採取的行動。這本書是我近年來面對不斷發展變化的新形勢的觀察和思考，希望能給當前中國的讀者帶來一些啓發。

《未來三十年》，鄭永年著，中信出版集團2015年12月出版

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