王丁楠專訪聯合國難民署官員：埃及已經容不下，歐洲又那麼遠-愛德華多·伯梅斯特、王丁楠

【在2015年年末，3歲敍利亞小難民艾蘭的家人抵達加拿大，在經歷了戰爭、飢餓、死亡之後，他們終於找到歸宿，可以開始自己的新生活了。然而如果沒有那張讓人心碎的照片，將戰爭和死亡活生生地展現在世人面前，小艾蘭一家現在也許仍舊在貧困中顛沛流離。與之相比，還有更多的難民仍舊在逃亡的路上，他們有家不能歸，前途又茫茫。繼巴黎恐襲之後，西方國家對難民的態度也有所轉變，好不容易湧起的聖母心也稍縱即逝，更多人再次陷入戰爭、貧困和死亡之中。

不僅敍利亞有很多“小艾蘭”，埃及也不例外。當國際社會將目光聚焦歐洲難民危機時，有關北非難民形勢的追蹤和分析漸漸淡出了人們的視野。利比亞內戰爆發後，埃及成為北非最重要的難民接收國。與此同時，由於近兩年來難民在埃及生存狀態的惡化，駐紮在當地的難民開始鋌而走險北上歐洲，致使埃及在扮演難民接收國角色的同時，又日漸成為難民輸出國。

在歲末年初，我們推出觀察者網專欄作者王丁楠對聯合國難民署官員Burmeister先生的專訪，希望幫助大家瞭解難民的真實處境，也祝福所有難民在來年都能找到自己的家園，不再流離失所。

****Burmeister先生在開羅負責難民的採訪和調查鑑定工作，屬於直接和難民接觸的一線官員。在談到埃及難民形勢時，他分析了目前（難 民署登記在案的）難民結構的兩分態勢，即一半來自敍利亞，另一半來自非洲，且前者數量呈縮減態勢。圍繞難民遇到的困難，Burmeister先生重點探討了外來人口融入埃及社會的艱辛，埃及的難民政策和執行中所面臨的困境，以及聯合國難民署與當地政府和非政府組織的合作。最後，Burmeister介紹了難民署在埃及處理難民 問題的分工和流程。】

敍利亞小難民艾蘭溺亡在土耳其沙灘上

埃及當前的難民形勢

**王丁楠：**Edu你好！謝謝你用週末的時間接受採訪。今天我們主要説説埃及的難民問題和聯合國難民署在當地的工作。最近大家都在關注歐洲的難民危機，關於北非難民的報道減少了，以至於很多人忘記了北非各國也受到難民潮的衝擊。在討論救助問題之前，咱們先來説説難民在埃及的情況吧。

**Burmeister：**來自非洲和巴勒斯坦的難民常態化地進入埃及，這個趨勢由來已久。巴勒斯坦難民由專門的聯合國機構負責，不是難民署的職責。我們現在幫助的主要是從敍利亞和非洲來的難民。敍利亞難民是阿拉伯革命和敍利亞內戰的產物。針對來自不同國家的難民，我們是有分工的。

**王丁楠：**埃及政府説，現在境內的敍利亞難民總數不到30萬。我昨天看到難民署公佈的數據，今年一月，到難民署埃及辦公室註冊過的——也就是説在你們監控之中的——敍利亞難民總計14萬，今年夏末大概是13萬，預計到年底會降到12萬人。隨着難民外流，這個數字可能還會減少。

**Burmeister：**是的，預計會只減不增。這是因為，從來源上看，埃及軍方上台後（注：2013年6月底）改變了原有的難民政策——以前敍利亞難民不需要簽證就可以到埃及來，現在必須持有效簽證入境，這使得偷渡到埃及的成功幾率很小。

與此同時，想要離開埃及的敍利亞難民越來越多。這其中有很多原因，比如這兩年敍利亞難民在埃及的生存環境惡化，受到的歧視越來越嚴重。早先逃離祖國到埃及做生意的敍利亞商人在這裏四處碰壁，他們的資金日漸枯竭。還有就是內戰持續了這些年，難民們基本對回國不報期望。原先他們輾轉到埃及和周邊國家，首要的考慮是這裏離家近、沒有太多語言和文化障礙，一旦國家恢復穩定就可以很快回到敍利亞去。但是現在內戰沒有結束的跡象，離家無論遠近都不重要了。而且在埃及生活的負面因素不斷增加，因此更多人嘗試鋌而走險偷渡到歐洲。當然，安全顧慮和資金不足使大多數人望而卻步。

**王丁楠：**難民署在埃及公佈的統計數據説，現在正式註冊的難民和政治避難者總數是25-26萬，敍利亞人基本佔到一半。那另一半呢？他們從哪兒來？

**Burmeister：**主要是非洲。這也是我打交道最多的羣體。他們的構成很複雜，遷移到埃及的理由也多種多樣。有的是持簽證入境的，有的是偷渡，因人而異。從來源國看，逃避戰亂的蘇丹人佔一大部分。從2013年底開始，來自南蘇丹的難民增幅明顯。還有就是湧入埃及的常態化的難民，比如躲避戰亂的索馬里人，尋求政治庇護的厄立特里亞和埃塞俄比亞人，此外還有一些伊拉克人。在利比亞戰爭爆發前，遷移到利比亞是這些難民的首選。現在這條路堵死了，埃及面臨的壓力隨之增加。

**王丁楠：**我以前聽説埃及利比亞邊境是有難民營的，現在怎麼樣？難民主要住在什麼地方？

**Burmeister：**我們已經和埃及政府協商，把那裏的難民遷到開羅和其他幾個大城市去了。現在他們分散居住在大城市的各個城區。當然，同一國家或族羣的難民通常又是扎堆兒聚居的。因為難民融入當地社會很困難，他們必須依賴自己熟悉的關係網絡。

利比亞和埃及邊境的難民

難民的短期救助和長效解決方案

**王丁楠：**你剛才提到了我正想問的問題。你和數百個難民打過交道，他們生活在埃及，遇到的最大困難是什麼？

**Burmeister：**其中語言是一個關鍵因素。難民從非洲到埃及來，大多數是不會阿拉伯語的，這個語言學起來也不容易。語言問題制約了他們衣食住行方方面面，更不要説找工作。我以前在巴西做難民工作，和那裏的西非難民打交道，那時我就意識到語言和文化差異成為西非難民融入巴西社會的最大障礙。但和巴西比起來，我認為融入埃及社會更加困難。

**王丁楠：**確實是這樣。我看到埃及國內外不少報道説，即便是同屬阿拉伯民族的敍利亞人，想要適應埃及生活也很不容易。比如孩子上學，敍利亞口音會被同學們嘲笑。此外還有很多制度、風俗上的差異和政治矛盾。除去這些問題，難民面臨的經濟困難有多大？

**Burmeister：**這也是因人而異。有些難民，比如內戰剛爆發後從敍利亞到埃及做生意的那些人，是有一定資本的。其餘的則普遍需要經濟上的援助。難民和申請避難者在我們這裏登記後，可以申請難民署的財政補貼和生活救助，比如領取食品券。但這隻能解決一小部分人的短期困境。

**王丁楠：**難民署埃及辦公室説，目前需要8500萬美元用於難民救助和發展。這筆錢從哪兒來？

**Burmeister：**財政來源一是聯合國成員國上繳的會費，二是各國政府和非政府組織的捐款。對於受難民衝擊很大的國家，比如黎巴嫩、土耳其，我們收到的捐款數額會相應增加。在埃及，現在的財政缺口還很大，導致並不是所有項目都能按計劃實施。

**王丁楠：**那靠什麼彌補呢？比如與埃及政府或是民間機構合作？

**Burmeister：**埃及是1951年聯合國難民公約和之後一系列相關協定的締約國，難民署和埃及合作已經數十年了。我們的不同工作組在埃及的對口機構主要是外交、內政、教育部，當然還有住房、社會團結等相關部委。埃及的醫療和教育是免費的，對一些國家的難民也實行本國國民待遇。當然，政策和執行之間還有很大距離，這個你應該比我清楚。

**王丁楠：**我感覺目前埃及的難民政策還很不穩定。例如敍利亞難民接受高等教育問題，到底是按本國公民還是外國人標準收費，這個差價可以到每年幾千美元，對難民來説是很大一筆錢。雖然目前是按照本國國民待遇執行的，但政府提出這些政策須逐年審核修訂，這導致人們沒有心理預期，也沒有安全感。同時，政策執行起來有很多水分，對難民的非法索要和違規收費也是屢見不鮮。

**Burmeister：**我想還有一個更重要的客觀現實，就是承載力的問題。無論是免費醫療、免費教育還是貧困救助，埃及政府對本國公民的需求都顧不過來，更不要説難民了。即便沒有難民到來，這些公共服務體系都已處於超負荷狀態。

難民在領取救濟

**王丁楠：**在你看來政府對難民究竟是什麼態度呢？

**Burmeister：**這個我説不好，畢竟在難民署我的職責不是跟政府打交道。雖然埃及國內輿論對難民有很多指責，比如給他們貼上威脅政權穩定或是恐怖分子的標籤，但埃及政府作為難民公約的締約國，還是會守住一些接納和保護難民的底線。

在這個基礎上，難民署要幫助埃及改善難民政策和管理機制，敦促它採取更積極的措施。從能力上看，埃及過去應對每年的常規難民就已經很費勁了，這幾年又新增了這麼多阿拉伯難民，新增外來人口規模已經超出了政府的能力範圍。因此，政府在很大程度上依賴難民署做工作，大量的行政事務由我們負責，發展項目也是我們牽頭。

**王丁楠：**在社會層面呢？埃及當地還是有不少非政府組織致力於救助難民的。

**Burmeister：**對，埃及本地的一些組織，像StARS（注：St Andrews Refugee Services），針對難民設立了專業化的幫扶項目。發揮更大作用的是一些國際性的非政府組織，比如Caritas（注：一個總部設在德國的公益組織）、MSF（無國界醫生）等等。我們在很多方面依賴他們的幫助，比如為難民提供法律諮詢、心理診治、社區服務、醫療救助、學前教育和職業培訓等，這裏面既包括短期的緊急救助，也涉及長期的可持續的援助方案。

**王丁楠：**説到長期方案，我注意到難民署提出了三個政策工具，我們剛才討論過的促進本地融合是其中之一，此外還有（自願原則下的）返回來源國以及向第三國轉移安置。後兩項方案適用於埃及嗎？

**Burmeister：**鑑於目前在埃及難民的來源，回遷的可能性很小，南蘇丹難民或許有可能在不久的將來返回來源國。除了幫助他們融入埃及社會外，向第三國安置是我們正在採取的另一個措施。比如，如果中國政府提出主動接納一定數量的難民，它會藉助聯合國的平台，經過難民署，從現有註冊的難民中選擇一部分，然後交接。

**王丁楠：**哪些人會被優先考慮呢？

**Burmeister：**有些國家會提出一些具體條件。而我們參照的標準，主要是優先考慮那些融入埃及遭遇更多困難的人，比如出於健康原因，或是受到社會歧視。對這些難民我們會優先考慮向第三國轉移安置。

難民署在埃及的職責和日常工作

**王丁楠：**下面咱們具體説説難民署的工作。聯合國難民署在總部和世界各地有超過9000名公務員和合同制僱員。在埃及有多少編制？他們承擔什麼樣的工作？

**Burmeister：**我們現在有240個員工。他們的職責涵蓋的範圍很廣。比如，難民來到埃及，如果想得到難民署的幫助，必經的環節是註冊登記和調查核實，這需要有人負責。其次，我們有很多功能性的小組，分管難民的基本生活保障、教育、食物、健康（比如疫苗接種、婦幼保健）、兒童權益保護等工作。這其中會涉及與聯合國其他機構的合作，比如聯合國兒童基金會。此外，還有一些必需的行政崗位，比如公關、翻譯和辦公室業務。

**王丁楠：**你是負責調查核實的，也就是決定一個人是否有權獲得難民或政治避難者的身份？

**Burmeister：**對，難民到我們這裏註冊後，會得到作為申請避難者的身份證件。為獲得難民或避難者的正式身份，他們需要向工作人員提交一些文件，為接下來的調查作準備。同時，他們會被分配到一個面試時間。我負責在總部的辦公室裏給難民一一面試，收集更多信息。

**王丁楠：**從註冊到面試再到獲得難民身份，大概要多長時間？

**Burmeister：**這很難説，要根據每個人的來源國、申請理由以及提供的文件和其他信息而定。我們需要在保證調查質量和提高救助效率之間作平衡。有些人可以很快獲得難民或避難者身份，比如他在自己的國家作為種族衝突的一方或是政治反對派，面臨生命安全威脅。

還有些案例處理起來就比較複雜了。例如一個人説他在本國遭遇歧視，所以遷移到埃及。我們需要調查他遇到了什麼樣、何種程度的歧視，然後才能作出判斷。再比如，很多非洲人離開自己的國家是為了尋找就業機會或是改善生活。通常來講，這樣的理由不足以使他們獲得避難者身份。但即便如此，我們也不能輕易作出拒絕的判定，而是要進一步挖掘信息，調查他在自己國家找不到工作或難以維持生計的原因是什麼——是由於政策性的歧視，還是單純為了在外國尋求新的機會。

**王丁楠：**你現在工作強度怎樣？

**Burmeister：**一週要花四天作採訪。每天最多可以作三個。其餘的時間用於信息整理和分析。

**王丁楠：**每次面試後你要整理出談話記錄嗎？

**Burmeister：**需要。採訪錄音會被存檔。我要根據錄音，和翻譯一起整理出文稿，結合被採訪者提供的其他文件，寫成分析報告，進而給出一個是否給予他難民或避難者身份的意見。總部領導會審核，做最終決定。如果領導認為還需要其他依據才能作出評判，我則必須和當事人約下一次採訪。

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