中國證監會探索“查審分離”成效顯現

“小”變化催生“大”體制

——中國證監會探索“查審分離”成效顯現

新華網北京８月２３日電（記者趙曉輝、陳文仙）調查權歸調查部門，處罰權歸審理部門。這項２００２年開始探索的看似簡單的制度設計，打開了證券執法的創新之門。經過十餘年的改革實踐，以“查審分離”為核心的資本市場行政處罰體制已經基本確立，不僅規範了證監會的行政執法行為，也提高了行政執法的效率和質量。

從“查審一體”到“查審分離”

相對於執法而言，市場永遠走在前邊。證券執法制度的改革創新正是為了適應市場變化的需要。

１９９２年證監會成立時，並未設立一個單獨部門負責證券、期貨案件的查處。根據個案情況需要，僅在法律部設專人負責當時市場上某些個案的查處工作。直到１９９５年，證監會才成立稽查部，專門負責證券、期貨市場違法行為的查處，隨後更名為稽查局。

“在這個階段，調查和處罰的權力都集中在稽查局，是‘查審一體’的。”中國證監會行政處罰委有關負責人説。

此後，２００２年４月２５日，證監會公佈實施了《關於進一步完善中國證券監督管理委員會行政處罰體制的通知》，貫徹落實“查審分離”的決定。根據通知，案件調查與審理分開，調查由稽查部門負責，審理由處罰委作出，具體事宜由法律部承辦。處罰委由會內各部門副主任以上領導和各派出機構負責人組成。

近些年來，證監會不斷完善“查審分離”制度。為了提高處罰部門的獨立性和專業性，證監會於２００６年設立了相對獨立的處罰委及辦公室，實行行政處罰案件行政機關內部審理的專門化、專職化和專業化。

“這在我國行政管理體系中尚屬首例，不僅是我國行政處罰執法體制的重大創新，也是我國金融監管具體模式的重大變革。” 清華大學法學院教授湯欣説。

內部制衡讓執法更規範有效

實際上，“查審分離”制度在一些發達的資本市場早有實踐。記者獲得的資料顯示，從２０世紀３０年代起，特別是本世紀以來，不少發達國家在金融監管執法體制方面均有重大變革。這些市場的執法體制一方面強調處罰部門及其組成人員的獨立性、專業性，樹立執法權威；另一方面在處罰程序中引入司法或準司法元素，強化執法公正。同時，這些市場普遍存在和解機制，保障執法效率。

為了優化制度，中國證監會從２０１３年開始推出系列改革措施，進一步完善“查審分離”執法體制。這些措施包括：強化查審部門之間的銜接配合，建立案件“快速處理機制”；盤活內部資源，全面授予證監會派出機構行政處罰權；將原來的雙層審理改為一層審理；啓動委託證券交易所實施案件調查試點工作；探索建立行政和解制度，開展行政和解試點。

“‘查審分離’改變了證監會成立以來實行的調查、審理由稽查部門一管到底的做法，確立案件調查與審理部門相互配合、相互制約機制，初步建立起了分工明確、職責清晰、程序規範的處罰執法體制。這項改革有效地規範了證監會的行政執法行為，提高了行政執法的效率和質量。”中國人民大學法學院教授葉林説。

嚴打違法違規成效顯著

一組數字值得關注。根據證監會提供的資料，自２００６年處罰委成立以來，罰沒款總金額超過２０億元，結案率保持在９０％以上，涉及行政訴訟的複議率從２００６年的１５．６％下降為２０１３年的６．９８％。

“從‘查審分離’體制運行多年的情況看，該項創新的制度優勢正在逐步顯現，對於證券執法的效率和質量均有明顯的促進作用。”湯欣説。

數據顯示，證監會行政處罰委自２００６年１０月成立至２０１４年１２月底，共審結案件６８７件，作出４９６項行政處罰決定書和１３５項市場禁入決定書。

而在２０１０年至２０１３年期間，美國證監會由行政法官簽署的初步裁定為１５２件；香港證監會２０１３至２０１４年度採取重大紀律行動結案的案件為６５件；英國金融行為監管局２０１２－２０１３年度共作出罰款決定５１件。與這些國家和地區相比，中國證監會行政程序結案數量和結案速度都處於較高水平。

在沒收違法所得和罰款兩種最為常見的財產處罰之外，中國證監會還經常使用多種處罰手段的組合進行處罰，近８年間對１５３５名個人給予警告，對３２８人採取市場禁入措施，其中９１人被實施終身市場禁入。

從行政複議和行政訴訟數據來看，涉及行政處罰的當事人複議率從２００６年的１１．７％下降為２０１３年的６．７％。２０１５年上半年，證監會因行政處罰被提起的行政訴訟中，有１６件行政訴訟一審勝訴，有１８件行政訴訟二審勝訴。

專家認為，多年來的實踐表明，“查審分離”體制在嚴格打擊證券期貨市場違法違規案件的同時，更加註重處罰的公正、公平，處罰質量得到明顯提高。這一項創新對維護資本市場秩序起到了重要作用，也對金融監管執法體制創新做出了有益探索。