揭地方債亂象：官員為升遷舉債建設

張浩/漫畫

8月1日,吉林省原副省長谷春立涉嫌嚴重違紀違法,接受組織調查。有媒體報道,谷春立一度被坊間稱為“谷大扒”,在鞍山主政期間曾主導大範圍的暴力拆遷,給當地留下多筆“爛尾賬”。當地知情人透露,谷春立從鞍山調走前,鞍山的財政極度虧空,幾乎透支了未來十幾年的財政收入,以致無人願意接手。

類似情節並非孤例。雲南原省委副書記仇和、南京原市委書記季建業等在落馬前也都曾被地方百姓稱為“拆遷書記”。不能説這些落馬官員的腐敗一定事關大範圍的城市拆遷和建設,也不能片面否定城市建設和動遷給國家發展和百姓生活帶來的積極影響,但是,近年來一些地方大興土木和大量透支財政支出所造成的債務風險日益凸顯。作為國家權力機關,各級人大應該如何發揮自身作用,在法治的框架內監督地方政府合理、安全舉債,嚴格防範債務風險?

地方債亂象叢生

這些年來,我國地方投資規模、投資結構一直未能得到有效控制和約束。一些地方未經科學考核評估,就盲目啓動投資建設,還有一些地方政府熱衷拆老城建新城,修建大型機場、高速公路等投入大卻短期無法獲得回報的建設項目,造成了地方債務多年來的大量積累和償還困難。“地方官員都有任期,只要沒有制度約束,便會傾向於舉債建設,以便在創造地方經濟總量增長後順利升遷,而債務風險多不在他們的考慮範圍內。”一位地方財政機構的負責人告訴記者。

在《中華人民共和國預算法》修改前,國家曾明確禁止地方政府發債,也不允許地方政府赤字,但地方需要大規模的資金進行城市改造等基礎設施建設,而有限的財政收入和土地出讓所得往往不能滿足地方政府龐大的開支需求,加之財税、行政管理體制等比較滯後,催生了地方政府舉債亂象。各地出現了各種形式的政府債務,包括借用、貸款、信用託管、融資租賃、集資等,而且這些債務長期脱離於預算監督,遊離在“賬外運行”。

2013年6月,國家審計署首次公佈了全國政府的債務數據,地方負有直接償還責任的債務達10.9萬億。這還是審計署和有關機構統計出的“底數”而非“實數”。從償債年度來看,地方債的償債高峯將在近兩年到來,很多地方面臨着嚴重的償債負擔。

呼籲和探索:加強人大監督

從2014年開始,我國經濟發展開始面臨新一輪下行壓力,作為地方債償還資金主要來源的“土地財政”日益萎縮,地方政府是否還具備相應的償債能力?會不會引發系統性債務風險?法律能否有效監督地方政府合理舉債?這些問題都備受各界關注。

“以往地方政府年度預算形式上平衡,不列赤字,實際上會讓大量的政府性債務在‘體外循環’。這就會把原有預算法的法律體系架空,不能有效發揮出法律對地方債務的監督作用。”全國人大財經委員會副主任委員辜勝阻説。

他更為擔心的是,地方政府不僅債務量大,而且資金運作不規範,信息不透明。“如果運行機制不透明,一旦突發風險,社會代價較大,也會有損政府公信力,因此把地方債務引導到陽光融資的制度中來顯得十分必要。外部監督也一定要跟上。”

長期以來,我國地方人大及其常委會在地方政府債務的監管中未能發揮應有作用甚至處於缺位狀態。加強地方債務的法治化管理,一直是近年來人大代表、政協委員在兩會上重點關注的議題。一些人大代表表示,充分發揮人大作用,加強對地方政府債務的監督,有利於建立全面有效的地方債務監管體系。讓地方債務“陽光化、透明化”,可以有效遏制地方官員為樹政績而大肆舉債的衝動。

全國人大代表、北京大學光華管理學院院長蔡洪濱提出,要將政府性債務作為重大事項列入人大常態化監督的一部分,各級人大及其常委會在審議當年預決算報告時,要把資產負債和償還狀況也一併計入,或將其納入財政體系,納入預決算監督和管理,要依據信用評級體系給出的負債上限和科學指引,控制地方政府的舉債衝動和行為。

這幾年,一些地方人大對防範政府性債務風險進行了有益探索。如,浙江省温嶺市人大常委會前幾年已加強了對政府性債務的日常監督,建立了政府性債務跟蹤小組,雖然這一監督機構並非在國家權力機關的架構之上,但已經對地方債務的監督發揮出積極效應。廣州市規定,市政府負有償還責任的債務的舉借、償還計劃,應當在當年提請市人大常委會審查和批准。廣州市人大常委會將審查監督情況每月向廣州市委報告。廣州市還劃出了地方債的兩條“紅線”,一是債務率不能超過100%,二是償債率不能超過20%。

預算法修改後還有哪些事要做?

防控地方債務風險,要在預決算之前就加強監督,不僅從程序、技術上作出規範,還要從法律監督和立法上強化風險的規避和防範。

今年1月1日起實施的修改後預算法確認了地方政府的有限舉債權,規定了地方政府債務必須納入預算,這也奠定了對地方政府性債務依法管理的制度基礎。

全國人大財經委員會經濟室主任李命志在接受記者採訪時表示,修改後預算法對於地方債的規定更加嚴格,明確地方政府的舉債主體只能是省級政府,第35條規定,經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉債規模由國務院提出並報全國人大及其常委會批准,明確規定舉債只能用於公益性資本支出,不得用於經常性支出。對地方債“開正門、堵偏門、築圍牆,疏堵結合”的制度性探索,最終被法律化。

按照修改後預算法,今後地方政府舉債只能由省級政府來進行,並確定限額。新增債務管理有了明確的法律規範,但存量債務如何處理和加強監督,依然是一個挑戰。

今年3月,經國務院批准,財政部下達了1萬億元的地方政府債券置換存量債務額度,6月又下發了第二批1萬億。這種通過對存量債務置換來依法解決償債難題的方式,被外國媒體稱為一項“頗具創造性的方案”。

近日,遼寧省在發行地方債券過程中出現了中標利率上浮較多、部分債權流標的情況,這在過去是鮮見的,因為過去債券發行太容易了。遼寧遇到的新情況受到各界廣泛關注,也讓發行人和市場明白,地方債發行並不是無風險的。

新增債務管理雖然有了明確的法律規範,但省級政府舉債規模確定批准後如何具體進行管理和監督,目前尚沒有明確的規定,還需要進一步織密制度之網。温嶺和廣州的經驗或許可供借鑑。

全國人大財經委員會副主任委員尹中卿建議,預算法修訂後,還要制定公共債務法或地方政府債券管理條例,對預算法中涉及地方債務的相關法律條款作出更詳細的規定,把地方債務涉及的舉債主體、舉債方式、審批程序、規模限制、資金使用、償還機制和預算監管、信息披露、法律監督等諸多“模糊地帶”透明化、制度化、法治化,將地方債務關進法律的籠子,讓法律之繩成為控制地方債務風險的“緊箍咒”。

蔡洪濱的觀點是,只有市場手段和法律監督雙管齊下,才能合理處置地方債危機,讓地方債運行在陽光透明的軌道中。

他表示,“債務要和預算一樣成為公開常態,將債務餘額和舉債償還計劃向民眾公開,接受人大和全社會的監督。”