證券執法體制的國際經驗

從二十世紀三十年代起，特別是本世紀以來，不管是普通法系的美國、英國以及我國香港地區，還是大陸法系的德國、法國，在金融監管執法體制方面均有重大變革，其中對執法的體制、角色和定位進行了創新性的設計，使得這些國家、地區儘管在政治體制、經濟環境以及社會發展方面存在較大不同，但在金融執法（處罰）體制方面卻呈現出某些共同的特徵。

一是強調處罰部門及其組成人員的獨立性、專業性，樹立執法權威。美國SEC設專門的行政法官辦公室，行政法官的選拔和任用由隸屬於國會的行政法官人事管理辦公室（OPM）負責，《聯邦行政程序法》禁止SEC對行政法官施加控制，也不允許其對行政法官進行績效評估。

法國證券執法與審裁相關的有兩個不同且獨立的重要機構，分別為法國證券市場監管局領導層和懲戒委員會。監管局領導層負責市場的日常監管、審計和稽查調查以及行政處罰“起訴”工作。懲戒委員會是完全獨立於法國證券市場監管局的案件審裁機構，根據監管局領導層提供的“起訴書”做出裁決或批准監管局領導層做出的和解決定。

我國香港地區於2003年根據《證券及期貨條例》，在證券監管體制之外專門設立了全職的市場失當行為審裁處，負責聆訊市場失當行為案件。

二是處罰程序中引入司法或準司法元素，強化執法公正。當美國SEC啓動行政法官處理程序後，行政法官處理案件的程序類似於在聯邦法庭中沒有陪審團的法庭審理程序,聽證會將根據各方的便利和公共利益需要安排在各地的聯邦法院的法庭內,在聽證結束後，控辯雙方可以分別提交建議的認定事實和應得出的合法結論。經過審理，行政法官將據此做出初步裁定。

法國懲戒委員會聽證時，監管當局代表及當事人或其代理人分別陳述意見，聽證過程一般情況下是公開的，聽證結束後，只有參與聽證的懲戒委員會委員進行討論，處罰決定由多數票決。所做出的決定可通過任何刊物或媒體對外公開。

我國香港地區市場失當審裁處主席由行政長官根據終審法院首席法官的建議委任(必須為高等法院法官或高等法院暫委法官)。

三是普遍存在和解機制，保障執法效率。在美國，當事人可在SEC做出最終決定前的任何時候提出和解申請，其中包括在調查階段和移交行政法官審理階段，如果當事人的和解申請被接收並呈證交會委員會，其必須申明對要求行政法官審判和做出初步裁定予以棄權。

法國證券市場監管局領導層針對受監管機構（提供金融服務類公司，基金管理公司等）及其工作人員可做出和解提議，當事人有權利針對所有文件自行做出評估並在一個月內做出答覆，雙方達成協議後須提交法國證券市場監管局領導層和懲戒委員會批准。

《證券日報》記者瞭解到，與上述國家和地區的執法體制相比，證監會的行政處罰體制既借鑑了其先進經驗，又與我國法律環境、行政管理體制相適應，在證券監管執法實踐中不斷完善，其核心制度價值是在行政執法程序中引入司法元素，通過調查與審理部門的分立，實行行政處罰案件內部審理的專職化和專業化，在不損害行政效率的前提下，最大限度地保證程序公正和實體正義，減少事後被行政複議、司法審查所推翻的機會，從而維護監管執法權威。