13年磨一劍 “查審分離”讓案件辦理又快又準

證監會行政處罰委自2006年10月份成立至2014年12月底，共審結案件687件，做出496項行政處罰決定書和135項市場禁入決定書，近幾年結案率均維持在90%以上

編者按：從2002年開始，證監會探索實行行政處罰“查審分離”體制，即將過去行政執法“查審一體”的體制改革為將案件的調查、審理工作分別由不同的部門負責辦理的體制。以“查審分離”為核心的證券執法體制的進一步改革，這在我國行政管理體系中尚屬首例，也是我國金融監管模式的重大變革。“查審分離”的實施，改變了證監會成立以來實行的調查、審理由稽查部門一管到底的做法，確立案件調查與審理部門相互配合、相互制約機制，初步建立起了分工明確、職責清晰、程序規範的處罰執法體制。

日前，中國證監會公佈了兩份行政處罰決定書，受罰對象分別是中信證券原醫藥行業首席分析師張明芳和時任麗珠醫藥集團股份有限公司董事會秘書李如才。兩人因為泄露內幕信息，被中國證監會分別處以20萬元和10萬元的罰款。

由此，這起曾經在資本市場上鬧得沸沸揚揚的通過微信朋友圈和微信羣而產生的泄露內幕信息案，終於畫上了句號。當然，在此過程中，證監會也給了張明芳申辯的機會，但是，一系列的證據足以證明，張明芳獲得的麗珠集團的相關信息，並非通過媒體公開報道或研究經驗獨立推斷得出微信內容的結論。

其實，在違法違規案件的辦理方面，證監會這幾年來效率不斷提高。之所以能把案件辦理得又快又準，要得益於中國證監會在查辦過程中實行的“查審分離”體制。

《證券日報》記者瞭解到，從2002年開始，證監會探索實行行政處罰的“查審分離”體制，即將過去行政執法的“查審一體”的體制改革為將案件的調查、審理工作分別由不同的部門負責辦理的體制。

證監會行政處罰委相關負責人告訴《證券日報》記者，通過改革，建立了案件查處工作整個執法鏈條分工協作、各司其責，調查部門行使調查權，審理部門行使處罰權，實現了在證監會內部的分工合作，監督制衡的執法新體制。“查審分離”體制有效地規範了證監會行政執法行為，提高了行政執法的效率和質量。

“中國整個證券市場的執法，是在被期待中艱難前進的過程。審查分離機制是證監會在自己做自己的革命。”中國人民大學法學院教授、博士生導師葉林對《證券日報》記者表示。

他同時稱，處罰委是在建立一種公信力，比較嚴格、謹慎地去處理案件。“可能違法行為很多，但是真正受到處罰的數量相對較少，這可能就好比做一個精細的產品，我們先有經驗的積累，再去講效率。”

“個人感覺查審分離機制，不僅在金融監管方面起到了一定的作用，而且在行政執法的整個體制方面，對中國的相關制度的試點和創新都起到了很重要的示範作用。未來在《證券法》領域，乃至在整個行政執法的領域都有它的地位。”清華大學法學院教授湯欣告訴《證券日報》記者。

他同時稱，查審分離制度從2002年建立到現在，無論是從定性的指標還是定量的指標，都取得了相當突出的成績，對行政執法會產生深遠的影響。

案件內部審理實現“三化”

《證券日報》記者瞭解到，2002年4月25日，證監會公佈實施了《關於進一步完善中國證券監督管理委員會行政處罰體制的通知》，貫徹落實“查審分離”的決定。根據通知的要求，案件調查與審理分開，調查由稽查部門負責，審理由處罰委做出決定，具體事宜由法律部承辦。處罰委由證監會各部門副主任以上領導和各派出機構負責人組成。

“查審分離”的施行，改變了證監會成立以來實行的調查、審理由稽查部門一管到底的做法，確立案件調查與審理部門相互配合、相互制約機制，初步建立起了分工明確、職責清晰、程序規範的處罰執法體制。

2006年以來，股權分置改革工作基本完成，資本市場各項基礎性工作深入推進，資本市場可持續發展的基礎進一步夯實，市場發展的體制和機制環境發生了深層次變化。新形勢對證券執法工作的效率、質量提出了新的更高要求。原處罰委的委員多是兼職委員，繁忙的日常工作有時與案件審理工作發生衝突，在時間與精力上無法得到保障，而且由於人員不固定，執法責任制落實方面也存在困難。

根據國務院領導關於“建立健全有中國特色的證券執法體制非常重要和緊迫”的指示精神，經國務院批准，在借鑑發達國家在監管機構中設立相對獨立的履行審理處罰機構的“行政法官”等制度，結合我國法律體系和司法制度的特點和具體情況，證監會進行了以“查審分離”為核心的證券執法體制的進一步改革，設立了相對獨立的處罰委及辦公室，實行行政處罰案件行政機關內部審理的專門化、專職化和專業化。

這在我國行政管理體系中尚屬首例，不僅是我國行政處罰執法體制的重大創新，也是我國金融監管模式的重大變革。

“查審分離”執法體制經多年運行，成效顯著，但也存在一些問題。為此，證監會從2013年開始進一步優化行政執法體制。

具體看，一是強化查審部門之間的銜接配合，建立案件“快速處理機制”，以適應重大案件的處理要求，及時回應市場關切；二是盤活內部資源，調動全系統積極性，實現執法重心下移，全面授予證監會派出機構行政處罰權；三是將原來的雙層審理改為一層審理。即將行政處罰委員會原來的“三人主審合議制”和“全體委員審理會”制度改為“五人主審合議制”一次審理，進一步提高了案件審理的公正性、權威性；四是啓動了委託證券交易所實施案件調查試點工作；五是探索建立行政和解制度，開展行政和解試點。

有四方面制度優勢

“查審分離體制作為我國行政執法體制的重大創新，符合金融監管執法發展的國際趨勢和內在規律，並經行政處罰工作實踐證明了其制度優越性。”證監會行政處罰委相關負責人介紹，其制度優勢主要體現在四方面：

一是審理機構的獨立化。負責人介紹，審理機構獨立設置是構建正當法律程序的基本要素。證券期貨執法所涉及案件往往金額巨大，利益攸關，判罰結果對當事人的財產和人身權利可能產生重大影響。審理機構的獨立設置，調查部門不參與案件裁決，可以使處罰執法基於一種客觀、中立的立場，執行並解釋公平、公正的市場規則，使執法判罰排除不必要的干擾，案件處理更加公平合理。

二是審理程序的司法化。“處罰執法是證券期貨監管的重要手段，權威性直接關係到監管工作的有效性。”負責人説，監管權威有賴於監管機構對於公正性價值的追求。在處罰執法過程中引入司法元素，審理機構秉持中立、無偏的立場，在告知、聽證諸環節不同程度地參照司法的正當化程序，改變傳統行政簡單化的命令服從模式，通過賦予相對人蔘與和理性爭辯的機會和條件，在市場中逐步形成對於處罰執法正當性的確信，使得市場主體對證監會監管執法法治化形成明確穩定的預期。

三是審理人員的專業化。“處罰執法不是簡單的標準適用，而是專業人士主導的創造性的適法過程。”負責人介紹，基於我國證券市場新興加轉軌的特點，存在制度供給不足的問題。當面對紛繁複雜的市場現實境況，特別是在遇到重大突發事件時，法律制度顯得相當單薄。在處罰執法過程中，審理人員要闡發或填補法律本身由於結構及技術因素無法充分表達或不宜詳盡列舉的內容、細節，達到立法意圖和法律條文的本質目的。這就要求審理工作必須由資歷較深、監管經驗較為豐富的相關專業人士承擔，惟有專業化，才能保證在複雜的案件審理過程中保持應有的判斷力，查明事實真相，正確適用法律。

四是審理工作的制度化。負責人介紹，獨立性和專業性是樹立處罰執法權威的重要保障，但也可能因此出現濫用權力、道德風險或監管者“被俘獲”的問題，必須加強監督和制約，保障審理工作的負責、高效、廉潔運轉。這種監督和制約在外部通過行政複議和司法審查來實現，在審理機構內部通過建立審理制度、籤批程序、問責制度、公開制度、人事管理制度等機制來實現。通過程序規則的完善，實現看得見的正義，並最終實現執法公正。

“查審分離是證監會內部的一個工作分工，無論是調查部門還是審理部門，都是在執行相關的法律，貫徹相關政策，是遵循嚴格執法、文明執法的要求，是比較科學合理公正高效的一個機制，可以讓當事人感受到在每個案件當中是公平的。”證監會行政處罰委委員苑多然告訴《證券日報》記者。

對此，他進一步解釋，這主要體現在三個方面：其一是對市場而言，有利於營造公開透明正義的市場氛圍，讓市場參與主體對這一制度有個明確的預期和期待；其二，對監管部門而言，調查和審理都是不同的人員進行，一方面有利於對違法行為進行準確、有效的查處，另一方面也進行了制約，避免畸輕畸重；其三，對於被處罰對象而言，實際上增加了得到救濟的機會。因為處罰委會先擬做出行政處罰意見，發給被處罰人一份告知書，被處罰人可以根據自己的想法提出一些申辯意見，同時也可以申請聽證。如在張明芳泄露內幕信息案中，聽證中，張明芳就提出了申辯意見，請求證監會對其免除處罰。

不過，綜合各種信息後，證監會認為，張明芳的辯解理由並不成立。

當然，這並不代表在其他的案件中，證監會也都沒有采納行政相對人的申辯意見。《證券日報》記者瞭解到，大概有20%-30%的案件，證監會有采納申辯意見，有的是對處罰的力度進行了調整，有的甚至是做出不予處罰的決定。

“我們嚴格遵循聽證以後不增加告知以外的違法事實，也不會因為聽證而增加處罰的幅度，而是都是按照法律來做。”苑多然表示。

“這對被處罰者而言，多了一個抗辯的機會。”葉林表示，對於調查人員而言，辛辛苦苦查處案件，自然希望大家都去維護他。通過處罰委，至少能夠保證一些人得到公平的禮遇。

“有些案件，分歧肯定是存在的，包括調查部門與處罰部門之間存在分歧，處罰委內部各委員之間也會有不同看法，有時候我們的討論甚至非常激烈。”行政處罰委委員張子學説，“我們允許大家充分討論，保留一定的意見分歧。”

超越參考學習的市場

“5年過去了，中國證監會在行政處罰方面的案例、相關文書的質量，在一些具體制度方面，我們可以與美國比肩，或者説，至少與世界一些發達國家的相關制度進行比較，我們已經有了對話的底氣。”談及查審分離帶來的變化，湯欣如是表示，從一系列的數字來看，最近幾年來，我們所做出判罰的案件的數量、罰款的金額等，在一定程度上甚至超越了我們原來學習參考的一些國家和地區的市場。

“數據能夠充分的反映中國資本市場在各項指標方面能躋身世界前列，同時也反映了中國市場的鮮明特色。”湯欣進一步表示。

應該説，從“查審分離”體制運行多年的情況看，該項創新制度優勢正在逐步顯現，在執法效率和質量方面均有明顯改進。這從一系列數字中可見一斑。

處罰委自2006年10月份成立至2014年12月底，共審結案件687件，做出496項行政處罰決定書和135項市場禁入決定書，近幾年結案率均維持在90%以上。

從國外監管機構同期執法情況看，美國證監會2010年至2013年由行政法官簽署的初步裁定分別為19件、35件、31件和67件；法國證券市場監管局2012年完成行政處罰案件21件；英國金融行為監管局2012年-2013年度共做出罰款決定51件。與這些國家相比，我國證監會行政程序結案數量和結案速度都維持在較高水平。

同時，行政處罰力度不斷加大。2006年10月份成立至2014年12月底，證監會對2117人沒收違法所得和給予罰款，做出罰沒款總金額超過20億元。

從行政複議和行政訴訟數據來看，涉及行政處罰的複議率從2006年的15.6%下降為2013年的6.98%，當事人複議率（提起復議的相對人佔全部被處罰人數的比例）從2006年的11.7%下降為2013年的6.7%。2015年上半年，證監會因行政處罰被提起的行政訴訟中，有16件行政訴訟一審勝訴，有18件行政訴訟二審勝訴。證監會行政處罰決定的正當性與合法性得到了司法判決的進一步確認。

2008年至2014年，證監會行政調查後向公安機關移送證券期貨犯罪案件和線索241起。

此外，在執法實踐中，證監會探索了違法主體先行賠付投資者的做法。在2013年、2014年分別查處的“萬福生科”、“海聯訊”欺詐發行、信息披露違法案件中，在證監會做出行政處罰前，分別由保薦機構和主要股東設立投資者補償專項基金，對適格投資者先行賠付，為有效保護投資者權益做了有益嘗試。證監會還積極探索行政和解制度，《行政和解試點實施辦法》2015年3月29日正式實施，開啓了證券違法行為的處理多元化解決路徑。

儘快消除立法倒掛障礙

“因為特殊的社會、文化和司法體制的背景，中國的法院系統在證券市場法制的發展過程中，在具體案件的判決方面面臨法律制度內外的一系列束縛。”湯欣表示，在證券法律制度的發展過程中，立法與案例裁決需要共同成長，現存法制與市場創新乃至違法違規行為之間的博弈，必須要在行政處罰方面有所應對。

他進一步解釋，具體看，就是對法律應用的落實。相當程度上，行政處罰委相關行政處罰案例的公開，起到了類似美國聯邦法院判例的作用。尤其是近幾年來，內幕交易相關案例在一些行政處罰決定書中呈現出來的説理，以及對於證券法學理的吸收、消化、創新，體現了很高的水平。

“下一步所面臨的是怎麼樣發展的使命。但是，應該説到目前為止對國內證券法律的學術起到了推進的作用。”湯欣説，希望行政處罰體系的發展能夠與證券法學學術的發展、與司法判決的成長與發展能夠同步前進。

葉林稱，對於混雜了多種性質的案件，不能僅靠一部《證券法》。“所以，就要看處罰委是否肯下手了。這當中真的會面臨很多制度的挑戰。但證券市場是驗證我們的法律是否系統的一個很重要的標準。”

張子學認為，面臨的困難和需要努力解決的問題主要體現在三方面。一是證券和期貨的立法，要儘快消解一些立法空白、立法斷層、立法倒掛的障礙。同時，還要儘快啓動行政處罰法的修改，這是依法治國、依法行政的一部重要法律。二是對於一些市場創新發展中帶來的新問題，如場外配資、高頻交易中的高頻申撤等，下一步還要繼續研究和關注。三是要理性看待、積極應對行政應訴問題。去年以來，證監會因行政處罰作為被告的案子越來越多，我們要隨時準備接受司法審查、擁抱司法審查。

“對於司法審查，我們的態度是尊重司法監督，尊重法院依法對我們的行政處罰決定進行司法監督。我們不干預司法機關做出獨立判斷。”苑多然表示。

至於在應訴方面，苑多然稱，首要的是要擺正心態，心平氣和地接受法庭的指揮，按法庭要求開展辯論，提交書面意見。這一點我們的工作人員作為證監會的代理人，做的很好。

“在案件處理的時候，我們已經對案件做了充分審慎的研究，在準確認定案件違法事實的同時，已經充分考慮當事人是否存在正當的行為理由，所以應訴的時候我們對案情和法律，甚至是當事人可能提出的支持其訴請的理由都非常熟悉，這就決定了我們的勝訴率非常高。”苑多然稱。 (記者 朱寶琛)