查審分離13年 證監會執法效率質量持續“雙升”

從2002年證監會行政執法告別“查審一體”開始，查審分離制度已走過13個年頭，證監會行政處罰委設立迄今也已有將近9年。查審分離制度通過實現證監會內部分工協作、監督制衡，有效規範了行政執法行為，提高了資本市場稽查執法的效率和質量。

證監會行政處罰委自2006年成立至去年底，共審結案件687件，作出行政處罰決定496項、市場禁入決定135項，結案率超過90%。同期，共對2117人沒收違法所得和給予罰款，罰沒款總額超過20億元。2008年至2014年，證監會行政調查後向公安機關移送證券期貨犯罪案件和線索達241起。

證監會設立專門、專職、專業化的行政處罰委，是我國整個行政管理體系中的首例，施行查審分離制度不僅是國內行政處罰執法體制的重大創新，也是金融監管模式的重大變革。專家認為，查審分離制度無論從定性還是定量指標看，都已顯示出了突出的成績，這一制度對整個金融執法、行政執法具有深遠意義，它已經並將繼續對資本市場發展、行政執法體制發展產生重要影響。

證監會“查審分離”開制度先河

作為我國整個行政管理體系中的首次“試水”，中國證監會查審分離體制已實施13年。這一將調查與審理部門分開設置、相互獨立、各司其職、分工協作的制度，極大提高了證監會稽查執法的效率和質量，並通過制度化保障的監督制衡有效規範了證監會的行政執法行為。

證監會行政處罰委有關負責人介紹，1992年證監會成立時，並未設立一個單獨部門負責證券、期貨案件的查處，根據個案情況需要，僅在法律部設專人負責當時市場上某些個案的查處工作。

2002年4月，證監會公佈實施《關於進一步完善中國證券監督管理委員會行政處罰體制的通知》，標誌着查審分離體制確立，過去行政執法的“查審一體”正式改革為將案件的調查、審理工作分別由不同的部門負責辦理。2006年隨着股改完成，證監會推動以查審分離為核心的證券執法體制進一步改革，設立了相對獨立的處罰委及辦公室，實行行政處罰案件行政機關內部審理的專門化、專職化和專業化，這在我國行政管理體系中屬於首例。

中國人民大學法學院教授葉林表示，實施查審分離從制度上是證監會的“自我革命”，它從結構上解決了稽查部門有可能出現的“一手託兩家”的問題，其亮點在於稽查與處罰部門建立起了一個內部制衡機制。

“從實施效果看，查審分離制度無論從定性指標還是定量指標衡量，都已經顯示出了突出成績。”清華大學法學院教授湯欣認為，證監會查審分離制度對國內的金融執法、行政執法都具有深遠影響，其具體實踐對證券法律制度做出的貢獻也非常顯著。

證監會行政處罰委委員苑多然概括提出，從實踐看，查審分離機制是符合執法辦案的客觀規律的，對市場、監管部門都有益處。從市場角度出發，有利於營造公開、透明、公平、正義的市場氛圍，讓各類參與主體對制度形成明確預期和信賴；從監管部門角度出發，調查、審理工作非常專業，除去主觀因素、道德風險，也還存在精力分配、專業程度的差別，查審分離可以保證精準、有效的查處和認定，遏制違法行為；同時，查審之間形成制約關係，可防止處罰的畸輕畸重，查審分開也相當於增加了一個救濟程序，使行政相對人受到更多保護。

凸顯四大制度優勢

二十世紀三十年代起，特別是本世紀以來，不管是普通法系的美國、英國、我國香港地區，還是大陸法系的德國、法國，在金融監管執法體制方面均有重大變革，變革具體內容雖有不同，但其金融執法(處罰)體制也呈現出一些共同特徵，包括：強調處罰部門及其組成人員的獨立性、專業性，樹立執法權威；處罰程序中引入司法或準司法元素，強化執法公正；普遍存在和解機制，保障執法效率。

證監會行政處罰委有關負責人介紹，證監會行政處罰查審分離體制的核心制度價值，在於將司法元素引入行政執法程序當中，通過調查審理部門的分立，實現政處罰案件內部審理的專職和專業化，在不損害行政效率的前提下，最大限度保證程序公正和實體正義，維護監管執法權威。

業內專家評價，查審分離體制作為我國行政執法體制的重大創新，符合金融監管執法發展的國際趨勢和內在規律，並經行政處罰工作實踐證明了其制度具有四方面優越性。

一是審理機構獨立化，調查部門不參與案件裁決，可以使處罰執法基於一種客觀、中立的立場，執行並解釋公平、公正的市場規則，使執法判罰排除不必要的干擾，案件處理更加公平合理。

二是審理程序司法化，在處罰執法過程中引入司法元素，審理機構秉持中立、無偏的立場，在告知、聽證諸環節不同程度地參照司法的正當化程序，改變了傳統行政簡單化的命令服從模式，使得市場主體對證監會監管執法法治化形成明確穩定的預期。

三是審理人員專業化，審理工作由資歷較深、監管經驗較為豐富的專業人士承擔，保證了審理人員在複雜的案件審理過程中保持應有的判斷力，查明事實真相，正確適用法律。

四是審理工作制度化，監督和制約在外部通過行政複議和司法審查來實現，在審理機構內部通過建立審理制度、籤批程序、問責制度、公開制度、人事管理制度等機制來實現，以防止可能出現的濫用權力、道德風險或監管者“被俘獲”問題，實現“看得見的正義”。

“成熟市場較常採用的行政法官制度在中國司法體制下顯得比較突兀，在對接司法、本土適用上有困難，查審分離制度是符合我國實際環境情況下的最好選擇。”葉林説。

制度保障執法效率質量“雙升”

查審分離制度運行多年以來，其制度優勢經過實踐檢驗已逐步顯現，我國資本市場執法效率和質量呈現持續“雙升”。“近年我國資本市場行政處罰所判罰的案件數量、罰沒金額、市場禁入及其他處罰的數據以及一些裁決書的質量表明，我國市場行政執法水平已經有了相當程度的發展。”湯欣説，“與發達國家市場比較，我們已經有了對話的底氣。”

統計顯示，實施查審分離制度後，我國市場行政處罰結案數量和結案速度顯著增長，處罰力度不斷加大。處罰委自2006年10月成立至去年底，共審結案件687件，作出行政處罰決定496項、市場禁入決定135項，近幾年結案率均維持在90%以上。同期，證監會共對2117人沒收違法所得和給予罰款，罰沒款總額超過20億元。與美、英、法、德等國證券市場及我國香港市場相比，我國證監會行政程序結案數量和結案速度都維持在較高水平。

在沒收違法所得和罰款兩種最為常見的財產罰之外，我國證監會往往還經常使用多種處罰手段的組合進行處罰，近8年間，共對1535名個人給予警告，對328人採取了市場禁入措施，其中91人被實施了終身市場禁入。

執法效率提升的同時，查審分離制度也通過制衡機制保證了執法質量的上升。從行政複議和行政訴訟數據來看，我國市場涉及行政處罰的複議率從2006年的15.6%下降為2013年的6.98%，當事人複議率從2006年的11.7%下降為2013年的6.7%。2015年上半年，證監會因行政處罰被提起的行政訴訟中，有16件行政訴訟一審勝訴，有18件行政訴訟二審勝訴。

專家分析，在近年實踐中，證監會查審分離體制還體現出了兩個突出成效：一是建立了行政執法與刑事司法有效銜接的機制，對嚴打證券期貨犯罪行為揮了重要作用。2008年至2014年，證監會行政調查後向公安機關移送證券期貨犯罪案件和線索241起。二是推進行政執法與保護投資者權益並重，在執法實踐中，探索了“萬福生科”、“海聯訊”等案件違法主體先行賠付投資者的做法，《行政和解試點實施辦法》的實施，也開啓了我國證券違法行為處理的多元化解決路徑。