證券執法查審分離提高處罰質量

在證券市場上，及時有力查處違法違規行為，還市場“三公”本色，廣大投資者對此一直期待強烈。近日，國信證券股份有限公司投資銀行事業部業務六部總經理戴麗君因違法買賣股票被認定為證券市場禁入者……每一次處罰都受人關注，但很多人並不瞭解的是，這些處罰的決定書，都是來自中國證監會處罰委這一機構。

自2006年10月成立至2014年底的8年間，證監會處罰委共審結案件687件，作出496項行政處罰決定書和135項市場禁入決定書，近幾年結案率均維持在90%以上；對2117人沒收違法所得和給予罰款，作出罰沒款總金額超過20億元；涉及行政訴訟的複議率從2006年的15.6%下降為2013年的6.98%。數據表明，執法效率和質量方面均有明顯改進。而這些變化，很大程度上與“查審分離”執法體制的創新有關。

我國金融監管模式的重大變革

查審分離，聽起來有些專業。要弄清楚這個詞，得從證券市場行政執法體制的歷史沿革説起。

1992年證監會成立時，並未設立一個單獨部門負責證券、期貨案件的查處，僅在法律部設專人負責當時市場上某些個案的查處；1999年9月，初步構建了統一的全國證券期貨調查處罰執法體系；2000年9月，在9個大區設立稽查局，進一步加強了調查處罰執法力量。

2002年4月，證監會開始實施“查審分離”，案件調查與審理分開，調查由稽查部門負責，審理由處罰委作出，具體事宜由法律部承辦。處罰委由會內各部門副主任以上領導和各派出機構負責人組成。

2006年後，由於原處罰委的委員多是兼職委員，繁忙的日常工作有時與案件審理工作發生衝突。為此，證監會設立了相對獨立的處罰委及辦公室，實行行政處罰案件行政機關內部審理的專門化和專業化。

據介紹，這在我國行政管理體系中尚屬首例，不僅是我國行政處罰執法體制的重大創新，也是我國金融監管模式的重大變革。

“查審分離”執法體制經多年運行，成效顯著，但也存在一些問題。為此，證監會從2013年開始，進一步優化行政執法體制，包括強化查審部門之間的銜接配合，建立案件“快速處理機制”，以適應重大案件的處理要求，及時回應市場關切；將原來的雙層審理改為一層審理，即將行政處罰委員會原來的“三人主審合議制”和“全體委員審理會”制度改為“五人主審合議制”一次審理，進一步提高了案件審理的公正性、權威性。

調查部門不參與裁決，判罰更公平

清華大學法學院教授湯欣認為，查審分離體制在執法實踐中展示了其制度優越性。

證券期貨執法所涉及案件往往金額巨大，判罰結果對當事人的財產和人身權利可能產生重大影響。審理機構的獨立設置，調查部門不參與案件裁決，可以使處罰執法基於一種客觀、中立的立場，執行並解釋公平、公正的市場規則，使執法判罰排除不必要的干擾，案件處理更加公平合理。

中國人民大學法學院教授葉林則認為，在處罰執法過程中引入司法元素，審理機構秉持中立、無偏的立場，改變傳統行政簡單化的命令服從模式，通過賦予相對人蔘與和理性爭辯的機會，使市場主體對監管執法法治化形成明確穩定的預期。

審理人員的專業化，也是這一創新的優勢之一。湯欣指出，基於資本市場的特殊性，行政執法面臨制度供給不足的困境可能是一種常態，行政處罰審理工作走專業化道路，能夠更好地實現證券監管和執法制度的立法意圖。

此外，獨立性和專業性是樹立處罰執法權威的重要保障，但也可能因此出現濫用權力、道德風險等問題，必須加強監督和制約。這種監督和制約在外部通過行政複議和司法審查來實現，在審理機構內部通過建立審理制度、籤批程序、問責制度、公開制度、人事管理制度等機制來實現。

改革在深化，積極探索先行賠付投資者

實施“查審分離”以來，與一些成熟市場相比，我國證監會行政程序結案數量和結案速度都維持在較高水平。“查審分離”體制在嚴格打擊證券期貨市場違法違規案件的同時，也更加註重處罰的公正、公平，處罰質量得到明顯提高。

在沒收違法所得和罰款兩種最為常見的財產處罰之外，我國證監會還經常使用多種處罰手段的組合進行處罰，近8年間對1535名個人給予警告，對328人採取了市場禁入措施，其中91人被實施了終身市場禁入。

2002年1月，中央編辦批覆，公安部經濟犯罪偵查局加掛證券犯罪偵查局牌子，由公安部和證監會雙重領導，以公安部領導為主，派駐證監會辦公，專門負責證券期貨犯罪大要案的指導、協調、督辦。這一安排對促進行政執法與刑事司法的有效銜接，嚴厲打擊證券期貨犯罪行為等方面發揮了重要作用。2008年至2014年，證監會行政調查後向公安機關移送證券期貨犯罪案件和線索241起。

在執法實踐中，證監會探索了違法主體先行賠付投資者的做法。在2013年、2014年分別查處的“萬福生科”“海聯訊”欺詐發行、信息披露違法案件中，在證監會作出行政處罰前，分別由保薦機構和主要股東設立投資者補償專項基金，對適格的投資者先行賠付，為有效保護投資者權益作了有益嘗試。證監會還積極探索行政和解制度，《行政和解試點實施辦法》今年3月29日正式實施，開啓了證券違法行為的處理多元化解決路徑。