深化國企改革有不可動搖的必要性

●在界定國企的功能和分類的基礎上，進行國有經濟結構的戰略性調整。

●將國有企業分為公共政策性、特定功能性和一般商業性，除了極少數公共政策性企業外，都可以發展成為混合所有制經濟。

●構建全新的國資管理新體制，關鍵是建立兩類公司，即國有資本投資公司和國有資本運營公司。

中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第278期日前召開。中國經濟50人論壇特邀專家、中國社會科學院工業經濟研究所所長黃羣慧發表了題為“新時期國有企業改革進展與任務”的主題演講。黃羣慧表示，當前，由於國有經濟發展面臨一系列新挑戰，全面深化國有企業改革仍然具有不可動搖的必要性，建議對國有經濟的功能定位進行戰略調整，推進混合所有制及國有資本管理體制改革，完善現代企業制度。

國有企業改革依然任重道遠

總結國有企業改革這30多年來的發展歷史，黃羣慧認為，可以將其分為三個階段。

第一個階段可以被稱為是“放權讓利”，核心就是要解決國有企業進入市場的問題。從改革開放之初到十四屆三中全會延續了大概十五年的時間。第二個階段是“制度創新”階段，從上世紀90年代初持續至本世紀初，延續了10年左右。這個階段的重心落在建立現代企業制度和推動國有經濟結構調整。十六大以後、以2003年國資委成立為標誌的“國資發展”階段是第三個階段，國有企業改革自此進入到以國有資產管理體制改革推動國有企業改革時期。

回顧這30多年來國有企業的改革與發展情況，黃羣慧認為，總體來説已經達到了最初設定的目標。在改革方面，通過國有經濟戰略性重組和建立現代企業制度，計劃經濟體制下形成的以國有經濟為主體的單一微觀經濟結構已經得到顯著改觀，建立適應社會主義市場經濟要求的多種所有制共同發展的混合經濟結構已經確立；與此同時，公司制股份制改革深入推進，公司治理結構逐步規範，勞動、人事、分配三項制度改革逐步深化。

從發展方面來看，國有經濟迅速發展，國有企業在保持我國經濟穩定增長、推進我國快速地工業化進程、提高我國經濟國際競爭力方面發揮了重要的作用。

“然而，全面深化國有企業改革仍然具有不可動搖的必要性。”黃羣慧説。

首先，從國際環境來看，經濟全球化的發展與中國對外開放水平的提高，都給國有經濟帶來“走出去”使命與國際環境嚴峻的雙重壓力。一方面在繼續擴大對外開放上面，國企要承擔重要的使命，比如最近提出的“一帶一路”戰略思想，國企就要起到重要的推動作用；另一方面，國企還要面臨類似於“競爭性中立”的壓力，這意味着國企在進行國際化經營時，很容易受到當地政府或企業的排斥，發展將會面臨“使命”和“壓力”的重大挑戰。

其次，從國內環境來看，國內的經濟環境也起了重要的變化。進入“十二五”以後，中國已經步入工業化後期，我國經濟發展方式亟待轉變，國有經濟所熟悉的要素驅動型的發展環境正在改變。我國要走向經濟“新常態”，這種新模式對於習慣了所謂大規模投入要素的國企來説是比較陌生的，因此必須要進一步推動改革，加快轉變國企自身的發展方式。

最後，從市場化進程來看，國企改革並沒有完全取得成功，還有許多不到位的地方：一是公司制股份制改革不到位；二是壟斷行業的國有企業改革還不到位；三是經濟的戰略性調整還沒有到位；四是國有資產管理體制改革還不到位。

因此，國有企業改革依然任重而道遠，還需要不斷地進行全面深度地改革與發展來適應新時代的發展趨勢。

基於功能定位推進國有經濟戰略性調整

黃羣慧表示，國有企業的發展歷程一直是充滿爭議的，其中一個重要的原因就是，經過多年的改革，國有企業的生存狀態已經多元化了。若以管理市場化和產權現代化為橫縱軸，可以把國有企業分為“雙高”的“全新型國企”、“一高一低”的“半新型國企”和“雙低”的“改革滯後型國企”。這些不同類別的企業分別具有不同的特點，不能一概而論，而對國有企業的爭議往往不是指的同一類國有企業。

國企的發展也存在着自身的困難。黃羣慧認為，當今的國企經營中主要存在着兩個衝突。

其一是“使命衝突”：對於國有企業而言，實現國家賦予的使命“國家使命”是企業生存發展的理由。經過多年的摸索，我國國有經濟的功能——“國有企業使命”——被定位為彌補市場缺陷、鞏固社會主義制度的經濟基礎和發揮在國民經濟中的主導作用。從宏觀角度來看，這種定位的確是正確的，然而對於獨立的個體國企而言，將陷入“盈利性使命”和“公益性使命”的兩難境地：不賺錢無法完成國有資產保值增值、壯大國有經濟的目標，賺了錢又被指責損害了市場公平和效率。

其二是“角色衝突”，現如今企業家和黨政官員的雙重角色集中在國企領導人一身，這種現象總會產生一些矛盾和衝突。一方面是國有企業領導人在企業決策過程中的內心價值衝突；另一方面是這種制度設計引發的社會價值衝突。這些客觀困難要求我國的國企改革要堅持“因地制宜、明確底線”的改革原則。

黃羣慧説，新時期深化改革中還需要注意中央國企和地方國企的區別。經過多年的改革與發展，中央國企和地方國企所處行業和生存狀態差異巨大，各地區國有企業改革進程也快慢不同。這客觀上要求在新一輪改革時，應堅持實事求是、因地制宜的基本原則，總體上政策不可以一刀切，要給地方充分的自由裁量權。要構建容錯機制，鼓勵各地不拘一格地探索，尋求自己的改革的突破口。地方在探索國資國企改革過程中，需要中央明確必要的指導政策，一方面要明確地方政府探索的方向，總體上必須堅持市場化方向，不許走回頭路；另一方面要明確地方探索改革的底線或者紅線，保證改革過程的公開、公正、公平、透明，防止國有資產流失等。

國有經濟發展面臨一系列新挑戰，明確國企改革的任務和方法是重中之重，黃羣慧將國企改革的任務總結為四個部分。

第一，國有經濟的功能定位和戰略調整。

首先要解決的問題就是國有企業功能定位，這是新時期深化國有經濟改革的邏輯出發點。國有企業首先要談使命，由於現今中國是一個發展中的、漸進式的、轉軌經濟國家，國有企業的使命可以被劃分為彌補市場經濟失靈的“市場經濟國家使命”、承擔產業政策需要的“發展中國家使命”和承擔了市場主體培育功能的“經濟轉軌國家使命”，其使命的承擔者分別為國有獨資的公共政策性企業、國有資本控股的特定功能型企業和國有資本參股的一般商業性企業。

從現如今經濟的運行情況來看，這種分類方式是比較合理的，但現在又出現了另一種觀點，將央企分為競爭類(或者説一般商業性)和公益性(或者説公共政策性)的企業，這種分類相對比較絕對，可操作性不強。以這種分類方法為基礎，又發展出了一種新的分類方法，即在商業競爭類中，將特定功能類央企作為其子類之一，稱之為競爭一類，真正的商業競爭類成為競爭二類，這種分類方法又被稱之為“隱性三分法”，這種分類方法具有有利於特定功能類企業“走出去”，推動國有企業更好地向西方市場經濟體制看齊的優點。

在界定了國企的功能和分類的基礎上，就需要進行國有經濟結構的戰略性調整。

對於界定為公共政策性企業的國有企業，其戰略性調整目標是退出盈利性市場業務領域、專注公共政策目標的實現，在此前提下，國有資本要加大對這類企業的投入；對於界定為特定功能性企業，戰略性調整的總體方向是，主要依託國有資本投資運營公司這一運作平台，不斷地主動退出那些競爭格局趨於成熟、戰略重要性趨於下降的產業領域和環節，不斷努力在提供公共服務、保障國家安全和符合國家戰略要求的各種新興產業領域發揮更大的功能作用；對於界定為一般商業性企業的國有企業，其戰略性調整目標是完全剝離行政壟斷業務，通過市場化手段增強企業活力和提高企業效率，同時建立國有資本靈活退出機制，逐步退出部分國有資本，投向更符合公共服務和國家戰略目標的企業。

推進混合所有制

深化國資管理體制改革

第二，推進混合所有制改革。

黃羣慧表示，混合所有制經濟是指財產權分屬於不同性質所有者的經濟形式。混合所有制經濟可以被劃分為公有制和私有制聯合組成的混合所有制企業、公有制與個人所有制聯合組成的混合所有制企業和公有制內部國有企業與集體企業聯合組成的混合所有制企業三大類。從黨的十四屆三中全會起，混合所有制經濟一直被不斷地提起，直到十八屆三中全會時，被更加系統地提了出來。

為了更加順利地推行混合所有制改革，黃羣慧認為，需要遵循以下原則：首先，“自下而上”和“自上而下”結合的推進路徑原則。所謂“自下而上”，就是允許基層積極探索；“自上而下”，就是進行頂層指導，將二者結合起來，是改革取得巨大成功的方法論保證。其次，改革程序公正規範，即改革程序公正規範、改革方案依法依規、股權轉讓公開公允、內部分配公正透明。再次，建立改革創新容錯機制。同時，規範國有企業改制重組審批手續，優化資產評估、清產核資、財務審計、底價確定、交易管理等程序，防止國有資產流失，嚴格執行產權掛牌交易統一進入產權交易所。最後，重視發揮民主的作用。

在遵循以上原則的前提下，還需要以下幾個突破口來確保改革的順利推進：第一，界定不同國有企業功能，將國有企業分為公共政策性、特定功能性和一般商業性，為不同類型國有企業建立不同法律法規，進而設計不同的混合所有制改革實施細則，除了極少數公共政策性企業外，都可以發展成為混合所有制經濟。第二，積極推進國有企業領導人管理體制由“集中統一管理”轉向“分層分類管理”。第三，積極穩妥推進員工持股。第四，積極引導民營企業發展，選擇具有先進經驗與長期合作意向的戰略投資者。第五，着力營造公平競爭市場環境。

第三，深化國資管理體制改革。

黃羣慧表示，我國國資管理體制現已從“管企業”、“管資產”轉向為以“管資本”為主，要構建這一全新的國有資產管理新體制，關鍵是建立兩類公司，即國有資本投資公司和國有資本運營公司。國有資本運營、投資公司可能是單一功能的，但更多的是混合功能的。公司定位和功能應根據戰略要求和不同階段性任務進行動態調整，公司自身也會在發展中產生漸進性變化。

從未來的國有資產體制改革看，要建立“三層三類全覆蓋國有資產管理體制”，更加系統地對國有企業進行管理。這要分兩個步驟來完成：第一步，到2017年為止，現有的國家國有資產監督管理委員會保持不變，但下面要組建國有資本運營公司和國有資本投資公司這兩類公司，國資委逐步放權給這兩類公司；第二步，到2020年，將國有資產監督管理委員會改為國家國有經濟管理委員會，只出台國企國資政策、檢查政策執行的政府管理機構，而非國有資本的股權持有者。

第四，完善現代企業制度。

黃羣慧説，新時期完善國有企業的現代企業制度建設，最為關鍵的是推進國有企業領導人管理體制由“集中統一”轉向“分類分層”。這樣做的好處就是，有利於推進大型國有企業治理結構的完善；解決了堅持黨管幹部原則和國有企業領導人企業家屬性的矛盾，有利於建立真正意義的國有企業職業經理市場、培育一大批國有企業職業經理人；同時還提高了黨管幹部的科學化水平，縮小了黨組織部門直接管理國有企業領導人員的幅度，有利於在機制上保證選擇優秀專業人才擔任國有企業領導人的實現；實現了行政激勵約束和市場激勵約束的協同統一，有利於調動國有企業領導人的積極性，進一步促進國有企業發展。就目前看來，許多地方國企已經積極推進這方面的改革，並且已經取得了不俗的成效。